褚宸舸，浙江大学法学博士，西北政法大学行政法学院（纪检监察学院）教授、博士生导师，枫桥经验与社会治理研究院执行院长。主持有国家社科基金、国家社科基金重大项目子课题、司法部、陕西省社科课题和浙江省文化工程重点课题各一项。出版个人独著两部，发表论文120余篇。主要研究社会治理法、禁毒法学、宪法学、监察法学等。

杨依璇，西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院研究助理。

城乡接合部，过去通常指市区与乡村接壤地带，后指既有城区风貌，又有乡村特点的经济地理空间。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，健全城乡融合发展体制机制。为深入思考城乡融合发展过程中城乡接合部矛盾纠纷的变化和应对之策，笔者以西部A市为样本就城乡接合部的利益冲突、矛盾纠纷形态等深入调研发现，A市城乡接合部矛盾纠纷中，婚姻家庭纠纷占34%，损害赔偿纠纷占22%，房屋宅基地纠纷占11%。笔者认为，有效化解城乡接合部的矛盾纠纷，需加强人民调解工作，基层人民调解组织自身建设、经费保障以及诉调对接、司法确认两大核心机制还有待进一步完善。

　　城乡接合部人民调解工作存在的问题

　　第一，调解组织自身建设不足。首先，调解员队伍专业化程度偏低，老龄化问题突出。以A市G区P街道为例，有街办级调委会1个、村级调委会15个，调解员76人（全部为兼职调解员）。其中，调解员中，高中学历占50.66%、初中学历占26%、本科学历2人（为司法所在编干部），2017年至2020年共调解纠纷179起。A市L县共有347个村（社区），平均每个村级调解委员会一年调解纠纷1.2起。其次，专业性调解组织不健全，未建立人民调解志愿者队伍。P街道只有劳动人事争议调解委员会，没有针对婚姻家庭、损害赔偿和房屋宅基地纠纷等占基层矛盾纠纷主要方面的专业性调解委员会。

　　第二，政府经费保障投入不够，调解成卷率低。首先，地方政府对人民调解的财政投入偏低，调解员补贴标准偏低。如P街道，调解员口头调解成功50元/案，调解成功且制作调解案卷的200元/案，案情疑难重大复杂的500元/案。该标准和东部发达地区相比偏低。其次，制作调解卷宗繁琐，成卷率较低。成卷率低现象在A市较为普遍，比如2020年，A市L区成卷率为11.4%，其中村（居）调解成卷率仅为9.9%；A市T县成卷率为15%，其中村（居）成卷率为13%。

　　第三，诉调对接、司法确认两大核心机制有待完善。按照有关规定，司法确认程序应坚持促进非诉调解和依法确认相结合，坚持方便快捷和防范虚假诉讼相结合的原则，充分利用人民法院调解平台，发挥司法确认程序快速化解纠纷的功能。司法确认案件分为两种：一是诉前法院委派给特邀调解组织、特邀调解员调解，二是当事人选择由人民调解委员会、特邀调解组织或者特邀调解员调解。法院指导双方当事人在达成调解协议的同时可以一并提出司法确认申请，且不收取案件受理费。但笔者调查发现，“智慧法院”和“智慧调解”两个系统并未连接和实现联动。同时，许多调解员对司法确认程序不了解，在签订调解协议时未告知当事人可以进行司法确认。因为“一站式”司法确认机制未能实现，所以当事人达成调解协议后还需去法院进行司法确认，这不仅增加当事人的成本，也容易造成反悔，影响司法调解、行政调解、人民调解之间形成合力。

　　完善城乡接合部人民调解工作的建议

　　第一，完善人民调解的组织机构并加强调解员队伍建设。首先，街道、村（社区）在司法行政部门指导下完善基层人民调解组织。在地方财政支持下，通过政府购买等多种方式，逐步加强专职人民调解员队伍建设。各司法行政部门通过公开招聘方式选聘专职人民调解员，优先将兼职人民调解员中的“五老人员”（老党员、老干部、老教师、老知识分子、老政法干警）通过程序发展成为专职人民调解员。其次，根据实际情况建立婚姻家庭纠纷、损害赔偿纠纷、征地拆迁纠纷、物业纠纷专业性行业性调解委员会。县级以上司法行政部门根据调解纠纷的需要，会同相关行业主管部门设立人民调解咨询专家库，以专职调解员为核心，广泛吸纳公、检、法、司、律师、法学会会员等，应对重大疑难及专业性强的调解案件。

　　第二，加强人民调解工作的政府经费保障和投入。按照我国政策法律法规，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。人民调解经费由区财政列入预算。各级司法行政机关应当采取切实措施，加强指导，不断推进本地区人民调解委员会的组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设，规范人民调解工作，提高人民调解工作的质量和水平。首先，明确人民调解的财政投入主要以县（区）人民政府为主。其次，采用三级同补方式对人民调解员进行补贴。人民调解员每成功调解一起纠纷，县（区）、镇（街）、村三级分别给予以奖代补。这不仅可以降低一级政府的财政压力，还能提高人民调解员的工作积极性。再次，鼓励企事业单位、公民对人民调解工作进行公益捐助。根据贡献程度不同，由省、市、区、街道为企业颁发相关荣誉证书。最后，广泛动员社会力量参与，组建人民调解志愿者队伍，并发挥其作用。

　　第三，落实司法所指导和管理人民调解工作的职责。首先，采用司法厅示范，市、县主导方式，将司法所的业务培训全覆盖作为对市级司法行政工作考核的重点指标之一。市、县（区）司法局可将调解员在日常工作中的优秀案例汇编成书籍作为学习参考。其次，司法所同基层法院、检察院和公安机关之间建立协同关系。法院应当加强对人民调解工作的专业指导，定期开展人民调解员培训。司法所建立警调、检调对接机制，加强人民调解委员会同检察院、公安机关在案件处理方面的合作。再次，发挥政法院校作用，补充人力资源不足。对有志于从事人民调解工作的学生进行专业培训。在法学、社会工作专业教学中开设人民调解选修课程。积极推动、组织大学生、研究生到基层司法所、人民调解委员会实习、实训。

　　第四，继续完善诉调对接、司法确认制度和机制。首先，要求调解员应当及时向双方当事人告知司法确认的相关规定。司法行政部门应当将本行政区域内人民调解委员会的调解员信息在基层人民法院备案。其次，司法行政部门在法院、检察院、派出所、信访办、交警大队等相关单位设立人民调解室。调解员由司法所统一选聘，由接受人民调解员服务的各单位提供相应的经费保障。再次，将司法行政“智慧调解”系统和人民法院“智慧法院”有效对接，形成在线申请、调解，生成调解书、司法确认。

　　本文为陕西省社科基金专项项目《加强市域社会治理现代化建设，不断提升社会治理效能研究》（项目编号：2021ZX06）、西安市法学会委托项目《社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的“西安模式”研究》和陕西省“三秦学者”西北政法大学基层社会法律治理研究创新团队的成果。

（作者单位：西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院）

本文发表于《民主与法制时报》，2022年2月17日（第22期），法学院版。

原文链接：http://e.mzyfz.org.cn/paper/1792/paper_47730_10060.html