作者简介

郭嘉鹏，西北政法大学法治学院法律史专业硕士研究生。

秦代作为古代律令体系发展的奠基阶段，已经制定了形式多样的法律传播方式，并作为制度被规定在律令文本中，这一点可从出土的秦汉法律文献中得到证实。秦代的部分法律普及方式为后世所继承，对传统法律宣传活动产生了深远的影响，至今仍有借鉴意义。

秦对法律普及的要求

秦代对于律令的公布，多要求官吏“谨布令”，而对公布的功效，多要求使民众“明智（知）之”。

《商君书·定分》中记载了商鞅与秦孝公对于法律明布的对话：“公问于公孙鞅曰：法令以当时立之者，明旦欲使天下之吏民皆明知，而用之如一而无私，奈何？”孝公即欲使天下吏民“明知”法令，以使法令执行划一、公正无私。这一点在出土文献中例证颇多，例如在睡虎地秦墓出土的南郡守腾《语书》中就要求“故腾为是而脩法律令、田令及为间私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智（知）之，毋巨（距）于罪”。腾要求所作法令由吏明布，以达到人尽皆知的效果，从而免于犯令。与此类似的是岳麓秦简中多有“谨布令，令黔首智（知），毋巨（距）罪”的表述。又如“……赏。谨布令，令吏、卒、黔首明焉，毋巨（距）辠”。上述简牍律令中，法律制定者都要求各级官吏“谨”，妥善公布法令，使百姓充分了解法令内容，并指明公布律令的目的就在于使民众免于犯罪。

除了对民众进行法律普及、使之避免犯罪外，《商君书》还记载了商鞅对法令公布的另一层认识。商鞅认为国家需设置法官，“吏民欲知法令者，皆问法官，故天下之吏民，无不知法者”。百姓向法官询问法令，最终使得天下人人无不知法。而功效不仅在于百姓守法，还在于“吏明知民知法令也，故吏不敢以非法遇民，民不敢犯法以干法官也。遇民不循法，则问法官，法官即以法之罪告之，民即以法官之言正告之吏。吏知其如此，故吏不敢以非法遇民，民又不敢犯法”。意为人人知法，将使得官吏不敢非法待民，这样才能保护百姓利益、维护社会公正。如此，官民“皆务自治奉公”“此皆生于法明白易知而必行”。

秦法律公布的主体

商鞅对法律公布的主体作了构想，他认为，“为法令，置官置吏朴足以知法令之谓，以为天下正者，则奏天子”，需推荐、设置主管法令的官吏，“诸官吏及民有问法令之所谓于主法令之吏，皆各以其故所欲问之法令明告之”。无论是其他官吏还是百姓，对法令的疑问都由此等官吏解答。在其绘制的蓝图中，“天子置三法官；殿中置一法官，御史置一法官及吏，丞相置一法官，诸侯郡县皆各为置一法官及吏，皆比秦一法官”。朝廷、郡县都需设置“法官”以掌握法律、应对吏民疑问。

出土秦律中明确规定了公布律令的主体为各级官吏，如岳麓秦简中的秦令规定，“……乡部啬夫、令史、里即为读令”，并规定“已布令后，吏、典、伍謙（廉）问不 善，当此令者，輒捕论”。即法令公布后，布令的官吏还需查看公布后的法令的执行情况，纠察、逮捕犯令之人。可见法令的公布、宣传者就是法令的施行者，公布者对法令公布后的效果直接负责。此外龙岗秦简所见律文有“租者且出以律，告典、田典，典、田典令黔首皆智（知）之，及写律予租”。即涉及典、田典的具体职责的法律要由典、田典进行公布，体现了清晰的权责划分。这一点颇类似于“谁执法谁普法”的责任制度。

秦法律普及的方式

尽管《商君书》中商鞅设想的法令明布方式是法官被动地接受吏民的请教询问，但从其他传世及出土文献来看，秦代存在多种主动公布、宣讲法律的措施。就法令传布的具体方式而言，总体来说有刻石铭器、明白扁书、读令等种类。

《史记·李斯列传》云：“明法度，定律令，皆以始皇起。”秦统一后，始皇帝数次出巡，在多地留下刻石，歌功颂德的同时也起到宣扬法度的作用。如泰山刻石：“皇帝临位，作制明法，臣下脩饬。”之罘刻石：“大圣作治，建定法度，显箸纲纪。……普施明法，经纬天下，永为仪则。”会稽刻石：“秦圣临国，始定刑名，显陈旧章。初平法式，审别职任，以立恒常。”部分刻石内容则涉及法令细节，如琅琊刻石中有“器械一量，同书文字”的字样，直接体现了当时法律的具体内容。现存的大量秦权、秦量、诏版均铭有始皇帝与二世的诏书，本身就是统一度量衡的法令载体，这些度量用具或铜或陶，存量颇多，遍及各地，其在法令普及方面的意义不言而喻。 

以“扁书”公布律令的记载早见于西北汉简，例证颇多，如“……知，令重写令，移书到，各明白大扁书市里、官所、寺舍、门亭、隧堠中，令吏卒民尽讼（诵）知之，且遣鄣吏循行，问吏卒凡知令者案，论尉丞、令丞以下，毋忽如律令，敢告卒人……”其行使方式记载颇清晰，都是在文书后明确要求将文书张悬书写于官府、市场、寺舍等人员密集的重要地点，使吏民都能了解。对于“扁书”的性质，许多学者提出了不同见解，或认为是一种匾，或认为是类似于敦煌出土的《元始五年四时月令诏条》的壁书，或认为是悬挂的简册，亦有认为“扁”通“遍”，为遍处张悬书写之意。

除了张贴、悬挂法令外，秦汉时期还有一种常见的法律公布宣传方式，类似于今日的法律宣讲，即所谓“读令”。如前文所举的岳麓秦简中记载，“……上丞相。乡部啬夫、令史、里即为读令……”，类似的还有另一条简文“各乡啬夫、令史、里即为读令……”。二者基本相同，都规定了乡啬夫、令史向民众宣读律令的职责。《汉书·贾山传》记载，贾山在上文帝书中提及：“臣闻山东吏布诏令，民虽老羸瘙疾，扶杖而往听之，愿少须臾毋死，思见德化之成也。”可见这种当众宣读法令的做法至汉代仍在广泛应用，且收效甚佳。

对法令的公布也非一读了之，秦令中还规定了法令公布后的补充、保证措施。岳麓秦简中的一条与户籍相关的令文为“已布令后，吏、典、伍謙（廉）问不善，当此令者，輒捕论。后恒以户時复申令县乡部吏治前及里治所”，即在法令公布之后，负责的基层官吏不但需要在民众中查访效果，进行“回访”，登记户籍时还需在治所所在地重复申明法令内容。

值得一提的是，上述对法律公布、宣传的规定多见于文本，即对于某条法令的传布规定，本身就是该法令的内容之一。 

“布令不谨”的责任

秦律以法家思想为指导，奉赏罚为二柄，这一点也充分体现在秦律对公布、普及法律之官员责任的规定中。

《商君书·定分》：“主法令之吏，不告吏民之所问法令之所谓，皆以吏民之所问法令之罪，各罪主法令之吏。”对于吏民询问法令，如掌握法令的官吏不予解答，就要以吏民所询问的罪名对其定罪，这种定罪方式类似于秦代的诬告反坐之法，可见其处罚之严厉。

新出岳麓秦简所载秦令中，出现了一种针对官吏不妥善公布法律的罪名“布令不谨”。对于未妥善公布法令的官吏分别处以“赀二甲”“赀一甲”的处罚。稍早公布的岳麓秦简中的一条“尉卒律”中，有“尉令不谨，黔首失令，尉、尉史、士吏主者赀各一甲，丞、令、令史各一盾”的律文内容。有学者认为，在“尉”“令”二字中缺失一“布”字，即当尉公布法令不善，使百姓违背法令时，相关官吏均要处以“赀一盾”到“赀一甲”的处罚。前述汉简也记载“……令吏卒民尽讼（诵）知之，且遣鄣吏循行，问吏卒凡知令者案，论尉丞、令丞以下，毋忽如律令，敢告卒人……”，布令后会派专人检查受众的了解情况，并设置了相应的处罚措施。

秦律对中华传统法律文明起到了奠基作用。近年来大量的出土文献揭示了更多秦律令的面貌。秦代法律的精神内核及实质规定、名词术语被后世继承，就法律宣讲而言，两汉的注律讲解、曹魏设“律博士”、唐宋科举“明法科”以及明清的讲读律令或都可视为对秦法令宣传方式的一种继承。

时至今日，“八五”普法规划指出，全民普法是全面依法治国的长期基础性工作。我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，进入新发展阶段，迫切要求进一步提升公民法治素养，推动全社会尊法学法守法用法。在此背景下，回望我国传统法治中的法律宣传经验颇有必要。规划要求，传承中华法系的优秀思想和理念，挖掘中华传统法律文化精华，根据时代精神加以转化，使中华优秀传统法律文化焕发出新的生命力。传统法律中对于法律公布、宣传、普及、具体措施也不乏当代价值，这鼓励我们在习近平新时代中国特色社会主义思想、特别是习近平法治思想的科学指引下，汲取中华优秀传统法律文化的养分，采取多元、丰富的方式进行法律宣传，继续建设、完善普法体系，落实“谁执法谁普法”等普法责任制，使以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的学习宣传蓬勃发展，最终推动我国法治文化的昌明。
（作者单位：西北政法大学法治学院）来源：本文原载于《人民法院报》2021年08月27日06版