作者简介
褚宸舸，浙江大学法学博士，西北政法大学行政法学院（纪检监察学院）教授、博士生导师，枫桥经验与社会治理研究院执行院长。主持有国家社科基金、国家社科基金重大项目子课题、司法部、陕西省社科课题和浙江省文化工程重点课题各一项。出版个人独著两部，发表论文120余篇。主要研究社会治理法、禁毒法学、宪法学、监察法学等。
安东，西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院研究助理。
日前，国家互联网信息办公室会同司法部根据《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国个人信息保护法》对《未成年人网络保护条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）进行修改完善，并再次向社会公开征求意见。这是时隔近5年后《条例》再次回到公众视野。2016年至2017年国家网信办和原国务院法制办曾分别就制定《未成年人网络保护条例》公开征求意见，后因未成年人保护法启动修订，《未成年人网络保护条例》立法工作暂停。2021年6月，修订后实施的未成年人保护法增设“网络保护”专章；2021年11日1日起，个人信息保护法正式施行。在此背景下，国家网信办和司法部启动修改《条例》，积极回应“饭圈”文化、网瘾治疗、在线教育等重大现实问题，细化保护未成年人网络安全具体措施，营造风清气正、适合未成年人健康成长的网络环境，助推未成年人网络保护落地。
体现预防性立法理念
未成年人保护的重要原则是预防为先，成功的预防胜于最好的救济。《条例》增设专章“网络素质培育”，集中体现了预防性立法理念。单纯打击、监控消极信息供给难以有效防治未成年人在使用网络过程中受到有害网络信息的伤害。因此，《条例》加强网络信息消费端治理，力图促进未成年人形成良好的网络素质。《条例》规定，学校与家庭对未成年人开展网络素质教育，提高未成年人网络素质，从而让未成年人可以自我识别并规避风险。
在网络信息化时代，未成年人不可能生活在“真空”中，空气中也不可能完全没有杂质，关键在于提高未成年人的“免疫力”。因此，《条例》采用适应网络信息化的新思维，在保障未成年人网络信息使用权的前提下，强调通过网络素质教育“强身健体”，从而实现未成年人安全、文明用网。
增强法律可操作性
与之前公开征求意见的《未成年人网络保护条例》不同，《条例》不仅规定了未成人网络保护的强制性行政手段，而且也规定了教育、引导等软性措施，既强化了职能部门在未成年人网络保护中的职责和平台对未成年人网络保护的义务，又鼓励社会、学校和家庭等主体积极发挥作用。例如，《条例》第九条强调行业自律，通过制定行业规范、开展行业治理、推进技术完善等措施落实网络相关行业对未成年人的保护；第三十九条明确监护人在未成年人个人信息保护中的监护职责；第四十七条和第四十八条分别明确了学校、监护人对未成年人沉迷网络的预防和干预责任。
同时，《条例》进一步落实了未成年人保护法第五十二条“禁止制作、复制、发布、传播或者持有有关未成年人的淫秽色情网络信息”的规定。《中华人民共和国刑法》第三百六十三条与《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十八条规定了制作、复制、发布、传播淫秽物品行为的处罚，但未规定持有未成年人淫秽色情网络信息的法律责任。按照刑法和相关司法解释规定，同时满足传播广泛、牟利目的、结果严重三个条件才能构成犯罪。按照治安管理处罚法的规定，制作、运输、复制、出售、出租淫秽的书刊、图片、音像制品等淫秽物品或者利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播淫秽信息的，处拘留、罚款等行政处罚。《条例》作为行政法规，有权设定限制人身自由以外的行政处罚。因此，建议《条例》在法律责任部分明确对持有、观看淫秽物品行为的相应规定。一方面未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等有相关规定，另一方面我国已经签署批准的《儿童权利公约》《〈儿童权利公约〉关于买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品问题的任择议定书》（简称为《议定书》），明确反对儿童色情。比如《议定书》第三条要求缔约国应规定生产、发售、传播、进口、出口、主动提供、销售或拥有儿童色情制品的这些行为按照其严重程度受到相应惩罚。预防未成年人犯罪法第二十八条将沉迷网络、阅览、观看或者收听宣扬淫秽、色情、暴力、恐怖、极端等内容的读物、音像制品或者网络信息等行为视为未成年人不良行为，并规定了相应的教育、矫治措施，即明确禁止未成年人持有、观看色情信息（包括含有未成年人内容、主题的色情信息）。《条例》应当与其衔接，明确罚则，以增强法律规范的明确性和可操作性。
加强协同执法和司法保障
加强协同执法。首先，强化部门之间协同治理。《条例》第三条笼统规定新闻出版、教育、电信、公安、民政、文化和旅游、卫生健康、市场监督管理、广播电视等有关部门依据各自职责做好相关未成年人网络保护工作。这使得监管主体不明确，在现实中易引发推诿扯皮或逐利性执法问题。《条例》通过后，还需进一步建立信息共享、会商研判、线索移交的执法协同机制，实现不同职能部门力量的有效整合。其次，强化地区间执法协作。网络的跨区域性、虚拟性会使网络管辖权存在竞合。为避免执法资源浪费，需制定管辖程序、优化提级管辖和创设地区间执法沟通机制。最后，精准执法。在开展未成年人网络保护的同时，兼顾保护市场主体，避免“一管就死、一放就乱”。
加强司法保障。人民法院可发布未成年人权益保护典型案例，以案释法，以进一步保护网络信息时代未成年人的人身与财产权利。人民检察院作为法律监督机关，对各级政府部门履行未成年人保护负有法律监督职责，可通过检察建议等形式敦促相关职能部门依法履职，通过行政公益诉讼等方式督促相关部门切实履行未成年人网络保护职责。
（作者单位：西北政法大学）
本文发表于《民主与法制时报》，2022年3月29日（第44期），立法版（第3版）。原文链接：http://e.mzyfz.com/paper/1814/index_10172_1814.html