【作者简介】
闫晓君，西北政法大学教授，博士生导师，中国法律史学会常务理事，中国法律史学会文献研究会副会长，教育部“新世纪优秀人才”，西安市政府参事。主要研究方向为法律史、秦汉史、历史文献与传统律学等，在《法学研究》《中国史研究》《国学研究》《法学》《法律科学》《现代法学》《学术月刊》、日本《中国史学》、韩国《亚洲研究》等期刊发表论文五十余篇，出版《秦汉法律研究》《出土文献与古代司法检验史研究》《陕派律学家事迹纪年考证》《秦法律文化新探》等专著，多次获司法部、陕西省政府科研奖励，主持并参与国家社科基金重大项目、国家社科基金项目、司法部、中国法学会项目8项。
摘要
秦汉帝国建立起了比较完备的邮驿系统，以保证国家机器的正常高效运转。首先，秦汉实现了中央政府的高度集权，其行政过程文书化，保证并实现政令通达的政治需要是高效的邮驿系统产生的前提，而秦汉道路交通的发达以及设施的完善又为邮驿系统的建立奠定了坚实基础。其次，秦汉邮路以首都为核心，向各郡、县以及边境呈网状分布，郡县政府设立相应的职能机构，并配备足够数目专职邮人。邮递方式多样，邮间距合理。再次，《行书律》通过对邮书类别划分、邮递速度、交接手续、封检等保密措施加以规范，保证了邮驿系统的高效、快速、安全、正常运转。最后，完备的邮驿系统衍生了督邮的监察属县功能，和为公务差旅官员提供食宿和交通车马的功能。
关键词
邮驿制度；督邮；邮程；行书律；传食律
《孟子·公孙丑上》：“德之流行，速于置邮而传命。”《盐铁论》：“故义之服无义，疾于原马良弓；以之召远，疾于驰传重驿。”说明先秦时期已经设置邮驿传达政令，并且认识到传达政令必须“疾”“速”。秦汉是中国历史上第一个大一统时期，建立起了比较完备的邮驿设施和制度，以保证国家机器的正常高效运转。本文拟在前人研究的基础上，对秦汉《行书律》以及邮驿制度作进一步的探讨。
一、行政文书化和道路交通发达是邮驿系统存在并完善的前提基础
秦的行政过程已经完全文书化了。秦律规定，行政活动必须形成文书，以便查验考核。如《厩苑律》：“叚（假）铁器，销敝不胜而毁者，为用书，受勿责。”铁制农具破旧不堪使用的，以文书上报损耗。《仓》律：“程禾、黍□□□□以书言年，别其数，以禀人”，“十月牒书数，上内【史】”。以上行政行为，法律都明确要求“以书言”“用书”。
秦朝法律规定超出权限的行政行为必须请示。如《司空》：“司寇勿以为仆、养、守官府及除有为殹（也）。有上令除之，必复请之。”任用司寇赶车、烹炊、看守官府或其他的事，一定要请示。《内史杂》要求请示行为“必以书”，禁止口头请示：“有事请殹（也），必以书，毋口请，毋（羁）请。”
基层对上级的报告也以文书的形式，如《田律》规定雨后“辄以书言〈澍〉稼、诱（秀）粟及豤（垦）田畼毋（无）稼者顷数。稼已生后而雨，亦辄言雨少多，所利顷数。早〈旱〉及暴风雨、水潦、（螽）虫、群它物伤稼者，亦辄言其顷数。近县令轻足行其书，远县令邮行之，尽八月□□之”。便于中央政府了解农业生产信息。
上级对下级发布的命令、教戒、文告也以书面的形式，如《语书》要求“别书弘陵布，以邮行”。《汉书·刑法志》记载秦始皇以文书行政，“躬操文墨，昼断狱，夜理书，自程决事，日县石之一”。
从秦开始，国家行政文书化，行政文书法律化。最基层的乡有吏掌文书，如李斯“年少时，为郡小吏”，《索隐》：“乡小史。刘氏云‘掌乡文书’。”因为文书行政在帝国发挥着重要作用，各级政府中都有收藏文书的“书府”，秦吏出身的萧何清楚文书的重要性，在初入关中时“尽收秦丞相府图籍文书”。
汉朝行政文书化比秦朝有过之而无不及，武帝时“文书盈于几阁，典者不能遍睹”。官吏日常所事就是起草各种文书，《论衡》：“夫文吏之学，学治文书也”，“吏居城郭，出乘车马，坐治文书”。
汉人说秦律“网密于凝脂”，所言不虚。《司空》对制作文书及如何包札有详细规定：“令县及都官取柳及木楘（柔）可用书者，方之以书；毋（无）方者乃用版。其县山之多菅者，以菅缠书；毋（无）菅者以蒲、蔺以枲萷（揱）之。”
鉴于文书多为竹木等易燃物制成，所以“书府”成为重点防火单位。《内史杂》：“毋敢以火入臧（藏）府、书府中。吏已收臧（藏），官啬夫及吏夜更行官。毋火，乃闭门户。令令史循其廷府。节（即）新为吏舍，毋依臧（藏）府、书府。”
邮驿是传递行政命令的高速路，依附于道路交通，与道路交通高度重合。道路网络及交通设施与邮驿发达密不可分。《诗经》“周道如砥，其直如矢”是对西周道路的赞美。秦朝为了加强中央集权及巩固边防，推行“车同轨”政策，非常重视道路交通网络的建设。《汉书·贾山传》描述秦朝“为驰道于天下，东穷燕齐，南极吴楚，江湖之上，濒海之观毕至。道广五十步，三丈而树，厚筑其外，隐以金椎，树以青松。为驰道之丽至于此，使其后世曾不得邪径而托足焉”。汉朝进一步完善了道路交通网络。王子今在《秦汉交通史稿》中指出：“秦汉时期沟通黄河流域、长江流域、珠江流域各主要经济区的交通网已经基本形成；舟车等运输工具的制作已达到相当高的水平；路桥等交通设施建设出现了新的形式，运输动力也得到空前规模的开发；交通运输的组织管理方式也逐步走向完善。”
综上所述，秦汉的文书行政依靠高效快捷的邮驿系统，而邮驿与交通道路的完善密不可分。
二、严整的邮驿系统是官文书传递的硬件保证
文书的高效快速传递是国家机器正常高效运转的必要保障，为此国家设有专门的职能系统和负责机构。
道路是物流、人流，邮路是信息流，邮路依附于道路交通。《后汉书·西域传》：“列邮置于要害之路。”《论衡·谈天篇》：“二十八宿为日月舍，犹地有邮亭为长吏廨矣。邮亭著地，亦如星舍著天也。”可以看出，秦汉邮路以首都为中心，通过主干邮路与各郡、县联络。一郡之内，以郡为中心，建立郡与县、乡、亭之间的联系。邮路的设立要考虑邮驿间隔及合理分布。东汉明帝永平九年《开通褒斜道石刻》云：“为道二百五十八里，邮、亭、驿、置，徒司空褒中县官寺并六十四所。”《风俗通》：“汉改邮为置。置亦驿也。度其远近置之也。”《说文》：“邮，境上行书舍也。从邑垂，垂，边也。”
“邮”是步递，设在交通不便处或边境偏僻之处，速度较慢。亭的职掌主要是维护治安，附带着在乡间快递文书，其传递距离也不会远。张家山汉简《行书律》：“畏害及近边不可置邮者，令门亭卒、捕盗行之。”至于邮间距，《汉旧仪》云：“设十里一亭，亭长、亭侯。五里一邮，邮间相去二里半。”《史记·留侯世家》司马贞《索隐》引作“五里一邮，邮人居间，相去二里半”，并加按语：“邮乃今之候也。”吴荣曾认为“有人据《汉官仪》，以为三亭之间有四个邮，但从《集簿》得知，东海郡共有688亭，而邮则仅有38处，证明上述的推测不可信”。实际上对邮间距有怀疑。东海郡亭数是邮数的18倍之多，既然邮少亭多，如果“十里一亭”属实，“五里一邮”就绝不可能。《史记·白起列传》：“武安君既行，出咸阳西门十里，至杜邮。”咸阳作为都城，人口稠密，邮间距尚为十里，人烟稀少处当不至此。张家山汉简《行书律》规定汉代“十里置一邮。南郡江水以南至索(？)南水，廿里一邮”，“北地、上、陇西，卅里一邮；地险陕不可邮者，得进退就便处”。可见，“五里一邮”不可信。
驿则是指邮人骑马快递的情形，其驿间距一般为30里。置则是在主要邮路或邮驿主干线上用于长途以车快递的邮驿方式，置以驾车马匹的多少和速度来分置不同等级。《史记》：“余皆以给传置。”《索隐》如淳云：“律，四马高足为传置，四马中足为驰置，下足为乘置，一马二马为轺置，如置急者乘一马曰乘也。”《汉书·高帝纪》：“横惧，乘传诣雒阳，未至三十里，自杀。”注引如淳云：“律，四马高足为置传，四马中足为驰传，下足为乘传，一马二马为轺传。急者乘一乘传也。”师古曰：“传者，若今之驿，古者以车，谓之传车，其后又单置马，谓之驿骑。”尚秉和解释说：“盖春秋时人不能骑马，故只有传车，至汉人能骑马矣，而官吏仍不骑行。又其时往来文书仍竹简，书囊堆积，非车不能载。而官吏有急事，亦常乘传，故仍有传车。凡置马，谓之驿骑，自马递兴而车传渐少，自晋初纸多，而文书书简，马亦可递，故尤迅速。”
秦汉文书传递主要有邮人的步递，也有邮人骑马的驿递，还有用马车传递的置驿，再加上利用乡亭组织的以次传递。车递对道路要求高，且附属设施的投入和车马费用也高，只能设于全国交通的主干路上，作为邮路大动脉联络中央与各郡。驿递较为便捷，速度亦快，成本费用相对较低，东汉驿递逐渐取代了邮递。《续汉书·舆服志》：“驿马三十里一置，卒皆赤帻绛韝云。”李贤注引“臣昭案：东晋犹有邮驿共置，承受傍郡县文书。有邮有驿，行传以相付。县置屋二区。有承驿吏，皆条所受书，每月言上州郡”。一般意义上的邮递和乡亭间“以次传”由于速度慢，分布在郡到县以下，尤其是交通上艰难险阻之处，作为邮驿系统的“神经末梢”，有其不可替代的作用。
邮驿有专职官员负责。《续汉书·百官志》：太尉“掾史属二十四人”。其中“法曹主邮驿科程事”。邮驿系统归属太尉的军事系统。张家山汉简《行书律》：“一邮十二室。长安广邮二十四室，敬（警）事邮十八室。”
在郡一级，太守之下“皆置诸曹掾史”，“其监属县，有五部督邮，曹掾一人”。《汉书·朱博传》：“后去官入京兆，历曹史列掾。出为督邮书掾。”《风俗通义》：“今吏邮书传府，督邮职掌此。”
县级有“各署诸曹掾史。本注曰：诸曹略如郡员”，大约也有负责邮驿的掾史。《曹全碑》碑阴有“故邮书掾姚闵升台”，《汉安长陈君阁道碑》有邮亭掾，都是在县中管理邮的小吏。
一般邮驿站点的邮人数目，《行书律》有明确规定：“一邮十二室。长安广邮二十四室，敬（警）事邮十八室。”可见，邮人以户为单位，长安城为西汉首都，邮人数目最多，当是最大的邮政站。如果从长安出发，北走直道以通北地、上郡，西向到陇西、安定以至河西，西南穿秦岭以达汉中、蜀地，东南出武关以达南郡、江夏以远南越，东出函关到河南、东郡、陈留，东北出临晋关到河内、太原、上党。那么长安每个方向的邮人平均有4户。一般的邮政12户，很可能设于郡府，在边郡设“敬（警）事邮”，因须传递军情，特设18邮。
邮人是快递官文书的具体实施者，秦汉时期《行书律》中规定了关于邮人补充及免去其他徭役的具体办法。张家山汉简《行书律》：“有物故、去，辄代者有其田宅。有息，户勿减。”物故，秦汉时期习语，指死亡。《汉书·楚元王传》：“因之以饥馑，物故流离以十万数。”师古注：“物故，谓死也。”也就是说，必须保证邮人满员，不得出现缺额。
邮人以户为单位，世守其业。张家山汉简《行书律》明确规定：“令邮人行制书、急书，复，勿令为它事。”还对蜀道中的五邮有不同一般邮人的特别规定：“复蜀、巴、汉（？）中、下辨、故道及鸡创中五邮，邮人勿令徭（徭）戍，毋事其户，毋租其田一顷，勿令出租、刍稾。”下辨，县名，即“下辨道”，武帝以后属武都郡。故道，县名，武帝以后属武都郡。武都是出名的偏僻并艰难险阻之处，因此也有特殊的优待。法律明确禁止女性及儿童从事邮驿传递。岳麓秦简《行书律》明确规定：
有令女子、小童行制书者，赀二甲。能捕犯令者，为除半岁繇。其不当繇者，得以除它人繇。
毋敢令年未盈十四岁者行县官恒书，不从令者，赀一甲。
秦汉律的这一规定也为《唐律》所继承：“诸驿使无故，以书寄人行之及受寄者，徒一年。”《疏议》：“有军务要速，或追征报告，如此之类，遣专使乘驿，赍送文书。‘无故’，谓非身患及父母丧者，以所赍文书，别寄他人送之及受寄文书者，各徒一年。”
秦汉邮驿还有房屋等附属的生活设施，除邮人生活使用外，还可为过往官员提供便利。张家山汉简《行书律》：“各具席，设井磨。吏有县官事而无仆者，邮为炊；有仆者，叚（假）器，皆给水浆。”岳麓秦简《田律》中也有类似规定：
侍蒸邮、门，期足以给乘传晦行求烛者，邮具二席凡斧斤、凿、锥、刀、罋、臠，置梗井旁，吏有县官事使而无仆者，邮为饬，有仆，叚之器，勿为饬，皆给水酱。
以上两条律文内容两相比较，岳麓秦简《田律》中“饬”为“炊”字误释。设于主要邮路上的驿站、置驿，衍生出为因公过往官员提供食宿、交通服务等待遇，并且制订《传食律》加以详细规范，下文予以讨论。
三、秦汉行书律是邮驿系统高效运转的法律保证
为了保证邮驿系统的高效正常运转，确保官文书安全顺利地上传下达，秦汉帝国还制订了有关邮驿的法律制度。睡虎地秦简和岳麓秦简中都有秦朝《行书律》残篇，张家山汉墓竹简《二年律令》中也有汉代《行书律》的残篇。这些律文在近些年发现的秦汉简牍中有幸得以保存，虽非全璧，但通过对竹简律文的研究，可以对秦汉《行书律》有一个概要式的了解。
《行书律》对所行之“书”作了明确限制性规定。“书”指“官书”公文，不包括私书，禁止通过邮驿传递私人书信。《后汉书·袁安传》：“初为县功曹，奉檄诣从事，从事因安致书于令。安曰：‘公事自有邮驿，私请则非功曹所持。’辞不肯受，从事惧然而止。”可见，这一制度和法律观念已深入人心。
无关紧要的礼仪性文书，光武帝曾以遗诏的方式禁止“因邮奏”。《后汉书·光武纪》载，中元二年，光武帝驾崩。遗诏曰：“刺史、二千石长吏皆无离城郭，无遣吏及因邮奏。”沈家本认为“此盖以戒纷扰也”。也就是说，这在平时官员是可以因邮奏事的，但光武帝刘秀担心自己去世后，非常时期各地官员纷纷因邮奏事，反过来倒使邮路堵塞，因此遗诏下令禁止。
因邮传递的官文书实行分类管理。急事急办，急件快递。睡虎地秦简《行书》规定：“行命书及书署急者，辄行之；不急者，日觱（毕），勿敢留。留者以律论之。”命书即制书，秦始皇统一后改“命为制”，《史记·秦始皇本纪》集解引蔡邕云：“制书，帝者制度之命也。”帝制时代皇帝的命令无疑是应以最快的方式传递，还有文书上署明为急件的，也应该是即收即递。岳麓秦简《行书律》也有相似的规定：
传行书，署急辄行，不辄行，赀二甲。不急者，日觱。留三日，赀一盾；四日以上，赀一甲。二千石官书不急者，毋以邮行。
以上岳麓秦简《行书律》规定了邮人滞留急件的法律后果。胡家草场西汉简《行书律》对制书“当下，留弗下，下而留不行”导致的失期罪规定的惩罚非常明确：“制书有期会而失期，当下，留弗下，下而留不行，行留盈一日，皆罚金四两。”其他文书按正常速度传递，不得稽迟留滞。
岳麓秦简《行书律》曰：“县请制，唯故徼外盗以邮行之，其它毋敢擅令邮行书。”张家山汉简《行书律》：“书不急，擅以邮行，罚金二两。”以上两条都涉及“擅以邮行”或“擅令邮行书”。专擅的主体不可能是邮人，而是发文的政府官员。除紧急情况外，不准“擅以邮行”。“书不急”而“擅以邮行”罚金二两。“急”或“不急”由发文的官府根据文书的内容来确定。
不准以邮行的文书以次行。张家山汉简《行书律》规定：“书不当以邮行者，为送告县道，以次传行之”，“□□□不以次，罚金各四两，更以次行之”。陈直《汉书新证》：“汉代官书驿递，有三种名称，一曰以邮行，谓由驿递寄发。……二曰以亭行，谓由乡亭递寄。……三曰以次行，谓沿途露布之官示。”
张家山汉简《行书律》：“诸狱辟书五百里以上，及郡县官相付受财物当校计者书，皆以邮行。”彭浩认为“辟书是审理、调查犯罪的文书。此外，疑难案件的奏谳文书、申请再审的乞鞠文书等也须由县廷呈报郡守，其中有些文书还要呈送中央政府的相关部门。上述文书都应归入‘诸狱辟书’之中”，“郡县官相付受财物当校计者书，大致包括郡县官员管理财物的审校报告和上计文书。……大多数郡到国都长安的路程都超出五百里，故须交邮传递”。上行文书最终上报朝廷，《行书律》就直截规定“皆以邮行”。
为保证“邮书”的“疾”与“速”，《行书律》对传递速度有指标性规定即“邮程”，并规定“不中程”的法律责任。《周礼·地官·掌节》：“皆有期以反节。”注：“将送者，执此节以送行者，皆以道里日时课，如今邮行有程矣。以防容奸，擅有所通也。”沈家本推测：“邮行有一定之程，律内当有明文。”沈家本的推测在张家山汉简《行书律》中得到证实：“邮人行书，一日一夜二百里。不中程半日，笞五十；过半日至盈一日，笞百；过一日，罚金二两。”《居延新简》也有关于邮程的史料：
官去府七十里，书一日一夜当行百六十里，书积二日少半日乃到，解何？书到，各推辟界中，必得，事案到，如律令。言会月廿六日，会月廿四日。
不中程百里，罚金半两；过百里至二百里一两；过二百里二两。不中程，车一里夺吏主者劳各一日，二里夺令□各一日。
这枚简正面文字为“邮书课”，对传递文书的情况进行考核，依据是简文背面的文字，当是《行书律》的残文。
《汉书·景武昭宣元成功臣表》：成安侯韩延年“坐为太常行大行令事留外国书一月，乏兴，入谷赎，完为城旦”。颜注：“当有所兴发，因其迟留故阙乏。”沈家本按：“此实稽留之罪，因稽留而阙乏，即以乏兴科之。入谷赎而仍为城旦，岂以事关外国而以重论欤？”《后汉书·阳球传》：帝乃徙球为卫尉，“节敕尚书令召拜，不得稽留尺一”。沈家本按：“诏书事关民瘼者，多稽留则民受共害，衡情为重，此云无得稽留，而稽留者如何处分，无可考。若阳球之不得稽留，固属曹节之弄权，亦可见汉法之如此。《唐律》稽缓诏书条在《职制》。”
沈家本还进一步推测“唐有驿使稽程，在《职制律》，本于汉也”。对比汉、唐律，沈家本确有先见之明。《唐律疏议·职制律》：“诸稽缓制书者，一日笞五十，一日加一等，十日徒一年”，“其官文书稽程者，一日笞十，三日加一等，罪止杖八十”。《疏议》曰：“依令：‘小事五日程，中事十日程，大事二十日程，徒以上狱案辩定须断者三十日程。其通判及勾经三人以下者，给一日程；经四人以上，给二日程；大事各加一日程。若有机速，不在此例。’”
同时《行书律》也对邮吏应“过书”而“弗过而留之”规定：“邮吏居界过书，弗过而留之，半日以上，罚金一两。”
张家山汉简《行书律》：“发致及有传送，若诸有期会而失期，乏事，罚金二两。非乏事也，及书已具，留弗行，行书而留过旬，皆盈一日罚金二两。”刘钊认为“乏事指无人办理”。乏事、有明确送达时限却严重失期以及迟留文书超过一旬等，都是更严重的邮驿违规，因此处罚比一般的失误行为要重。
秦汉邮驿类似现代体育中的接力，为保证官文书的安全，也为明确邮人各自的责任，《行书律》规定了明确的交接手续。睡虎地秦简《行书》：“行传书、受书，必书其起及到日月夙莫（暮），以辄相报殹（也）。书有亡者，亟告官。隶臣妾老弱及不可诚仁者勿令。书廷辟有曰报，宜到不来者，追之。”传送或收到文书，必须登记。如有遗失应立即报官。年老体弱及不足信赖的不要派去送递文书。岳麓书院藏秦简中也有类似法律规定：
□律曰：传书受及行之，必书其起及到日月夙莫以相报，报宜到不来者，追之。书有亡者，亟告其县官。不从令者，丞、令、令史主者赀各一甲。
令曰：制书下及受制有问议者，皆为薄（簿），署初到初受所及上年日月、官别留日数、传留状，与对皆（偕）上。不从令，赀一甲。卒令乙五。
简文中律名虽然缺失，但依据内容判断，必是秦朝《行书律》无疑。其内容与睡虎地秦简《行书》惊人相似。秦《行书律》的规定在汉代也能找到例证，陈直在《西汉屯戍研究》中讲：“汉代边郡驿政，颇为整齐，每到一驿，都详记月日时刻，传递驿卒的人名。兹举例如下，卷一第六十页有简文云：‘南书一辈一封，潘和尉印，诣肩水都尉府，六月廿三日庚申，日食坐五分，沙头亭长使辟北卒音，日东中六分沙头亭卒宣付驿马卒同。’”秦汉邮驿律有明显的继承性。
秦汉律除了追求文书传递的疾速以外，对其保密安全也有严格的规定。虽然有些文书性质不同，根本不需要保密，如檄，《后汉书·鲍昱传》注：“军书也，若今之露布。”日本学者滕田勝久指出，“檄的传递，有通过使者向广大吏民周告，以及在行政机关中传达的方法”。富谷至认为“檄是以露布的形态进行传送、旨在公之于众的木简”。
一般官文书大都涉密，因此文书传递要保密。由于大多数文书为竹木简，须加以封检，就是装在木制的书匣内，由邮人放入行囊中背负而行，如孝文帝“集上书囊以为殿帷”。《汉书·丙吉传》记载“驿骑持赤白囊，边郡发奔命书驰来至”。
如果木匣毁封，汉《行书律》规定：“诸行书而毁封者，皆罚金一两。书以县次传，及以邮行，而毁封，□县□劾印，更封而署其送徼（檄）曰：毁封，更以某县令若丞印封。”
李均明通过实物的考察，介绍文书封检的情形说：“居延汉简中也反映了邮件封缄的一些情况。每检皆书三行文字，竖写。中行署收件者及传递方式，是发件方写的。左右两侧为收件记录，右侧记来件的印文（亦即发件者），左侧记送达时间及传递人。右侧凡署‘印破’者，即因封泥毁坏、印文无法辨认者，《行书律》移称之为‘封毁’。凡封毁者，负责传递的所在县须另加封泥并用本县令或丞的印章一印，居延汉简中称之为‘旁封’。”
《论衡·定贤篇》：“邮人之过书、门者之传教也，封完书不遗，教审令不误者，则为善矣。”封检完好无损，文书内容就不会泄漏。
睡虎地秦简《法律答问》：“‘发伪书，弗智（知），赀二甲。’今咸阳发伪传，弗智（知），即复封传它县，它县亦传其县次，到关而得，今当独咸阳坐以赀，且它县当尽赀？咸阳及它县发弗智（知）者当皆赀。”邮吏或邮人邮发伪造的文书，未能察觉，就重加封印传递，那么首发邮件的咸阳和“过书”的邮吏应受罚二甲。当然，邮吏是不可以检视文书内容的，主要是检视书匣上的封印。
四、督邮监察职能和驿站作为行馆是邮驿系统的衍生功能
前已述及督邮为负责郡级邮驿、传递公文的小吏，但却进而演变为郡守的耳目，具有监察属县及官员的职能。
《后汉书·周章传》记载周章初仕郡为功曹，从太守行春到冠军，太守犹欲谒冠军侯窦宪，周章进谏曰：“明府剖符大臣，千里重任，举止进退，其可轻乎？”《后汉书·张酺传》记载张酺出为东郡太守，而自以为曾经为亲近大臣，意不自得，上疏辞曰：“臣愚以经术给事左右，少不更职，不晓文法，猥当剖符典郡，班政千里，必有负恩辱位之咎。”汉代郡守所谓“剖符典郡，班政千里”，就是说郡守地位尊崇，在一郡之内有很大的自主权力，除了重大事项奏请皇帝外，其他只要不违反法令，往往可以自行其是。
《汉书·王温舒传》记载王温舒出为河内太守，“令郡具私马五十匹，为驿自河内至长安，部吏如居广平时方略，捕郡中豪猾，相连坐千余家。上书请，大者至族，小者乃死，家尽没入偿臧。奏行不过二日，得可，事论报，至流血十余里。河内皆怪其奏，以为神速”。王温舒此举，几乎等于设立了一个直达朝廷专属于河内太守的邮路专线。
秦朝郡守就有在郡内传达政令的邮路，如南郡守腾《语书》：“发书，移书曹，曹莫受，以告府，府令曹画之。其画最多者，当居曹奏令、丞，令、丞以为不直，志千里使有籍书之，以为恶吏。”这里“府”指郡府，书当是郡守的文告政令。其中“移书”，睡虎地秦墓竹简整理小组解释为“致送文书”，应无不妥。而“发书”解释为“收阅本文书”，似嫌牵强，“发书”应指郡守签发文书。
汉代郡守亦复如是，“张敞衎衎，履忠进言，缘饰儒雅，刑罚必行，纵赦有度，条教可观”。郑弘“为南阳太守，皆著治迹，条教法度，为后所述”。正因为郡守须“班政千里”，而秦汉时期行政又是文书行政，郡守的政令如“府书”“条教”自然需要负责邮驿的督邮传达贯彻或者执行，这样无形中使督邮由职级不高专管邮驿的掾史在传递官文书的过程中逐渐附加有其本身职务以外的权力，由郡守的信使变为郡守的代表，这是中国传统政冶文化中一种独特的现象。
《文选·长笛赋》序：马融“为督邮，无留事”。注引韦昭《释名》曰：“督邮，主诸县罚负殿，纠摄之也。”《辨位》曰：“言督邮书掾者。邮，过也。此官不自造书，主督上官所下、所过之书也。”《汉书·朱博传》：“出为督邮书掾。”清人沈钦韩《汉书疏证》按：“督邮本以主邮书为职，今得纠劾长吏耳。”
督邮作为负责邮驿的官员，“主督上官所下、所过之书”，本身“不自造书”，就是说督邮不是发布政令的机构，主要是传递文书，但在代替郡守承宣政令，甚至颁宣天子诏书，收集属县舆情的过程中，久而久之衍生出了其职权以外的权力。如杨鸿年《汉魏制度丛考》一书中《郡督邮》一节，指出督邮的职责主要“监属县”，“对于部内县令、长，或则由于郡守指令，或则由于一己主动，有权逐捕案问，但不得杀害”，对于“县丞、尉以至亭长等县的中下级官吏，督邮亦有权监管处理”，除了“监管部内大小官吏，还监管豪强”等，对于“过境来到本郡的外郡官民”也可以监管等等。
古代“邮”字有时假借为“尤”，即过失、罪过，如《诗·小雅·宾之初筵》：“不知其邮。”学界遂以为督邮就是专职纠察过错。实际上，前引文献“邮，过也”，所谓“过”，亦不作“尤”字解，而是指文书传递。孙毓棠1943年在《中国古代社会经济论丛》上发表《汉代的交通》一文，指出：“督邮之职最初即是掌管邮驿，后则成为一郡中代太守监察属县的官员了。”
成书20世纪80年代、具有较大学术影响，由秦汉史专家安作璋与熊铁基合著的《秦汉官制史稿》认为“‘督邮书掾’没有什么意义，既有邮书掾、府督邮，就不必再设督送邮书的专职。而‘督邮曹掾’则可理解为郡府诸曹之一，虽不一定在府内有办事处所，但就分科办事而言，督邮所分则为监察属县”。显然是把督邮衍生出的监察职能当作其本职。
秦汉时期一般人行旅往往裹粮而行，甚至自带釜鬲等炊具。如蔡泽“之韩、魏，遇夺釜鬲于涂”。邮驿配有附属的房屋，文献常称为“传舍”，“传舍谓邮亭传置之舍”。因此，邮驿逐渐由传递官文书演化出官员驿馆的功能，为有公务在身的官员提供食宿和交通车辆，秦汉《传食律》就是有关方面的法律规定。
《平帝纪》注如淳引律：“诸当乘传及发驾置传者，皆持尺五寸木传信，封以御史大夫印章。其乘传参封之，叁三也。有期会，累封两端，端各两封，凡四封也。乘置驰传，五封也，两端各二，中央一也。轺车二马再封之，一马一封也。”也就是说，过往官员持“木传信”作为凭证乘坐车马，置驿依据“木传信”来提供车马便利，“木传信”由有关职能部门制作颁发。“木传信”是拿一尺五寸长的木札制作的，封以御史大夫的官印，以封数的多寡表示持传的官员的地位、公事的缓急和传车的种类。《后汉书·申屠蟠传》：“遇司隶从事于河、巩之间，从事义之，为封传护送，蟠不肯受，投传于地而去。事毕还学。”从《申屠蟠传》可知，东汉的司隶从事可以颁布“传”。据《续汉书·百官志》，司隶校尉有十二从事，其中“郡国从事，每郡国各一人，主督促文书”，大约此“司隶从事”即郡国从事。《风俗通义》“佚文”：“诸侯及使者有传信，乃得舍于传耳。今刺史行部，车号传车从事督邮。”司隶从事有权颁发“木传信”，司隶校尉、刺史当然也有权颁发，加封的“御史大夫”自然更毋庸置疑。以此推测，其他中央政府机构估计也可以根据需要颁发乘驿的凭证“木传信”。紧急情况下，一般人可以乘传。“赫上变事，乘传诣长安”。
如果没有“木传信”，驿传不能为其提供服务。张家山汉简《传食律》：“发传所相(？)去远，度其行不能至者□□□□□长官皆不得释新成。使非有事，及当释驾新成也，毋得以传食焉，而以平贾（价）责钱。非当发传所也，毋敢发传食焉。为传过员，及私使人而敢为食传者，皆坐食臧（赃）为盗”，“□诸□□及乘置、乘传者□□，皆毋得以传食焉”。
《论衡·谈天篇》：“二十八宿为日月舍，犹地有邮亭为长吏廨矣。”如“二十八宿”布满天下的邮驿，也有为官员提供食宿的功能。睡虎地秦简、张家山汉简以及岳麓秦简等都发现了相关法律规定。睡虎地秦简《传食律》有三条：“御史卒人使者，食粺米半斗，酱驷（四）分升一，采（菜）羹，给之韭葱。其有爵者，自官士大夫以上，爵食之。使者之从者，食米万（粝）米半斗；仆，少半斗。”规定驿站为常有差使的皇帝使者及随从提供食物的品种、质量及数量。以下两条则规定按爵级为公差提供食物的品种、质量及数量：“不更以下到谋人，粺米一斗，酱半升，采（菜）羹，刍稾各半石。宦奄如不更”；“上造以下到官佐、史毋（无）爵者，及卜、史、司御、寺、府，粝米一斗，有采（菜）羹，盐廿二分升二”。
可以看出秦律具有等级性特点，而且特别细致。尤其值得注意的是，睡虎地秦简《仓》中竟然有配套性的法律：“月食者已致禀而公使有传食，及告归尽月不来者，止其后朔食，而以其来日致其食；有秩吏不止。”就是说因公出差，沿途驿站供给饭食，应停发其口粮。
张家山汉简《传食律》从秦律承袭而来：“丞相、御史及诸二千石官使人，若遣吏、新为官及属尉、佐以上征若迁徙者，及军吏、县道有尤急言变事，皆得为传食。车夫夫粺米半斗，参食，从者粝米，皆给草具。车大夫酱四分升一，盐及从者人各廿二分升一。食马如律，禾之比乘传者马。使者非有事，其县道界中也，皆毋过再食。其有事焉，留过十日者，稟米令自炊。以诏使及乘置传，不用此律。县各署食尽日，前县以谁（推）续食。食从者，二千石毋过十人，千石到六百石毋过五人，五百石以下到二百石毋过二人，二百石以下一人。使非吏，食从者，卿以上比千石，五大夫以下到官大夫比五百石，大夫以下比上百石；吏皆以实从者食之。诸吏乘车以上及宦皇帝者，归休若罢官而有传者，县舍食人、马如令。”
综合分析，秦汉《传食律》主要从主食的精粗、数量，佐料，饮食器具等方面加以规定。粺米应该是加工比较精细的米，主要供给官员及有高爵者。《说文解字注》：“米之率：粝十，粺九，糳八，侍御七。”粝米是比较粗糙的米，主要供给随从及身份地位较低的人。《史记·太史公自序》有“粝粱之食”，《集解》张晏曰：“一斛粟，七斗米，为粝。”瓒曰：“五斗粟，三斗米，为粝。”服虔云：“粝，粗米也。”秦简《仓律》：“【粟一】石六斗大半斗，舂之为（粝）米一石；（粝）米一石为凿（糳）米九斗；九【斗】为毁（毇）米八斗。”
草具指粗糙的食具。相对于太牢具，草具用以盛放粗制普通食物，来接待下等人物。《史记·范雎蔡泽列传》：“秦王弗信，使舍食草具。”《索隐》“草具谓麄食草莱之馔具”。盐和酱，用以调味佐餐。《史记·礼书》：“天子袒而割牲，执酱而馈，执爵而酳，冕而总干，所以教诸侯之悌也。”《急就篇》：“芜荑盐豉醯酢酱。”师古注：“酱以豆合面而为之也，食之有酱，如军之须将，取其率领进导之也。”王应麟补注：“《论语》：‘不得其酱不食。’”
生活工具、物品设备等由驿舍借用，超出供给范围的东西可以平价购买。秦朝官员的饮食由随从仆人等借用炊具为之造办，如果没有仆人，方由邮人造办。岳麓秦简《田律》中有具体规定：
侍蒸邮、门，期足以给乘传晦行求烛者，邮具二席凡斧斤、凿、锥、刀、罋、臠，置梗井旁，吏有县官事使而无仆者，邮为饬，有仆，叚之器，勿为饬，皆给水酱。
吏归休，有县官吏乘乘马及县官乘马过县，欲貣刍稾、禾、粟、米及买菽者，县以朔日平贾受钱，钱辄输少内，皆相与靡除封印，中辨臧县廷。
五、小结
秦汉是中国历史上第一个大一统的时期，秦汉帝国建立起了比较完备的邮驿设施和邮驿制度，以保证国家机器的正常高效运转。
首先，秦汉时期的行政过程已经完全文书化了，行政过程的实现和政令政情的上通下达，必须依靠高效快捷的邮驿系统。而秦汉道路交通网络的完善、道路设施的完备以及在车辆技术、养马规模、国家财政等方面都为邮驿系统的成立奠定了坚实基础。
其次，秦汉邮路布局合理，设施完备。作为政府的行政信息流与承担物流、人流的交通道路重合，依附于交通网络，并形成以首都为核心，向各郡、县以及边境呈网状分布的邮路网络。郡县设立了相应的职能机构，并配备足够数目邮人，邮递方式多样，邮间距合理。
再次，秦汉帝国制订的《行书律》通过对邮书类别划分、邮递速度、交接手续、封检等保密措施加以规范，保证了邮驿系统的高效、快速、安全、正常运转。
最后，督邮由负责邮驿的官员逐渐具备了监察属县的功能，其管理的驿站也具备了作为公务差旅官员的行馆，为其提供食宿和交通车马的功能。
本文发表于《四川大学学报（哲学社会科学版）》2022年第2期。