作者简介
褚宸舸，浙江大学法学博士，西北政法大学行政法学院（纪检监察学院）教授、博士生导师，枫桥经验与社会治理研究院执行院长。主持有国家社科基金、国家社科基金重大项目子课题、司法部、陕西省社科课题和浙江省文化工程重点课题各一项。出版个人独著两部，发表论文120余篇。主要研究社会治理法、禁毒法学、宪法学、监察法学等。
安东，西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院研究助理。
近日，公安部发布的《2021年中国毒情形势报告》显示，我国现有吸毒人数和新发现吸毒人数连续5年下降，毒品滥用治理成效持续显现。但受毒品供应和流通数量“双降”影响，部分地区出现了吸食含依托咪酯、美托咪酯的“烟粉”和“烟油”、含天然阿片类物质的“卡痛叶”等替代物质现象。治理类似“新型毒品犯罪”，还要从完善法律制度入手，补齐监管漏洞和短板。本文重点从易制毒化学品治理存在的问题角度，考察提升“新型毒品犯罪”治理效能问题。易制毒化学品治理存在的问题易制毒化学品管控的考核标准重结果轻过程。以缴获流失的易制毒化学品、破获制毒物品犯罪案件的数量进行“倒查”，来评判考核易制毒化学品治理工作，虽然具有较强的操作性，但不利于对非列管易制毒化学品的管控。犯罪嫌疑人在难以获取列管易制毒化学品情况下，往往使用非列管易制毒化学品进行替代，加之非列管易制毒化学品品种多，使其流失风险加大。易制毒化学品主管部门之间未形成监管合力。深挖犯罪线索是打击易制毒化学品违法犯罪的重要环节，公安机关承担易制毒化学品违法犯罪大量的后端管控工作，各易制毒化学品主管部门依职权主要承担日常行政监管，特别是违法犯罪前端的预防职责。各部门间条块分割、各管一段，使得信息交流不畅，不利于形成禁毒合力。易制毒化学品治理的社会力量参与度不高。实践中，禁毒知识普及率虽有提高，但对易制毒化学品行业的从业人员预防宣传教育还不够，社会组织、群众参与易制毒化学品治理的意识不强、参与度不高。个别经济欠发达地方，化工企业少，多年未发生易制毒化学品流入制毒或制造爆炸物品的案件，使得部分企业存侥幸心理在未按规定办理许可证情况下，非法买卖、运输易制毒化学品。因此，仅依靠国家增加对监管资源的投入还不够，应当重视群防群控工作。易制毒化学品治理的科技手段落后、能力不足。近年来，多地按照简政放权要求，通过对易制毒化学品企业进行“线上+线下”事前评估，确保在易制毒化学品不流失的同时简化审批流程以提升易制毒化学品各流通环节的审批效率。虽然个别地方运用信息化手段加强易制毒化学品的监管，但从整体看，收集、管理易制毒化学品数据信息的工作强度和难度大，和国家对易制毒化学品的全周期闭环管理要求相比，科技手段相对落后，治理能力尚显不足。首先，需要收集和处理的信息量大。涉及易制毒化学品的单位数量大，易制毒化学品流转过程中产生的各类信息量大，但实践中许多监管部门主要还是通过人力收集整理分析易制毒化学品相关信息情况，这容易出现监管漏洞。其次，虽然全国易制毒化学品管理信息系统已经建成并应用多年，但是目前该系统的功能主要是办理证件、出入库登记，功能相对简单，应尽快增加日常情况报警、监督检查、数据统计分析研判的模块。最后，各地网络化、信息化发展不平衡，各部门间数据壁垒，降低监管工作效率。易制毒化学品治理对策建议易制毒化学品治理和非列管可制毒化学品、新精神活性物质的治理具有关联性、同源性，要将其共同纳入社会治理工作中，融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理格局，创新管控模式和方式方法，发挥预防性法律制度的作用，防控其引发的风险。修改完善现有工作考核办法，形成事前预防警示与事后惩处追责并重的易制毒化学品管控工作考核标准。首先，在禁毒工作责任考核办法中提高对前端预防工作的考核占比。例如，把易制毒化学品管控宣传教育、非列管易制毒化学品信息摸排与预警等工作纳入考核，引导易制毒化学品主管单位注重源头治理。其次，拓宽考核对象的范围。把乡镇街道、村（居）委会、行业协会的易制毒化学品管控工作纳入其工作考核范围，督促其落实易制毒化学品管控工作责任。最后，跟踪毒情，动态调整监管范围，采取“整类列管”方式加强管制。加强各部门之间工作的协同。首先，构建易制毒化学品违法犯罪线索流转、核查机制。借鉴涉黑涉恶线索核查及协调机制方面的经验，探索建设标准化核查流程。根据线索分类分级处置，明确各主管单位负责核查的易制毒化学品违法行为类型，针对不同线索设定不同的核查人员和核查时效。其次，完善多部门协同制度。拓展易制毒化学品管制工作小组的职能，建立禁毒委各成员单位的专项工作汇报制度。各易制毒化学品主管部门通过易制毒化学品管制工作小组联席会议的平台交流经验、商讨对策、分析形势，及时调整工作重点。发挥自治强基作用。首先，依法加强易制毒化学品行业的自律和自治。鼓励引导易制毒化学品相关企业参与易制毒化学品治理。易制毒化学品相关企业，既是易制毒化学品治理的源头，也是易制毒化学品治理的依靠力量。推动企事业单位及工业园区等开展平安创建工作，建立企业社会责任评估和激励奖励机制，鼓励企业参与治理、承担社会责任。依法构建以信用为基础的监管机制，倒逼相关企业加强内部治理，将信用红利转化为企业可利用的发展资源。提升易制毒化学品行业协会的管理水平。国家或省级禁毒委、民政部门出台政策、立法对易制毒化学品行业协会参与易制毒化学品管理给予授权、激励，增强其参与治理易制毒化学品的意愿。注重为行业协会引进人才智力资源，加强业务培训，确保行业协会健康运转。其次，依法引导人民群众参与易制毒化学品治理。落实《毒品违法犯罪举报奖励办法》等行政奖励措施，提高人民群众参与易制毒化学品治理的积极性。大力宣传举报奖励办法，增加其在群众中的知晓度。发挥村（居）委会作用，落实网格化治理。通过配齐人员、加大投入，开展培训以提升村（居）委会与易制毒化学品违法犯罪斗争的意识与能力，加强村（居）委会治保委员会的作用。挖掘高校、科研机构参与易制毒化学品治理工作的潜力。创新高校实验室管理，解决易制毒化学品在高等学校内领用、使用、监管等方面的难点和问题。发挥“智治”支撑作用。首先，整合部门之间数据，全面收集信息，完善易制毒化学品信息管理系统，增加易制毒化学品监管系统模块功能，规范数据采集、使用与交流。其次，鉴于智能化建设成本投入比较高，可以利用已有系统，如“天网工程”“雪亮工程”，对现有系统数据加强共享、更新升级，减少重复建设。最后，加强数据安全管理。完善数据信息保密工作规定，对采集、共享的易制毒化学品相关数据信息予以保密，保护企业商业秘密、个人隐私等合法权益。本文为国家社会科学基金重大项目《国家毒品问题治理的实践困境与模式创新研究》（编号：20&ZD196）的阶段性成果。
本文发表于《民主与法制时报》，2022年6月30日（第91期），法学院版（第5版）。原文链接：http://e.mzyfz.com/paper/1862/paper_49793_10418.html