解放战争时期，中国共产党创设形成专门的新型监察机构——陕甘宁边区人民监察委员会（以下简称边区人民监察委员会）。边区人民监察委员会的探索，不仅为新中国监察法制建设积累了宝贵经验，也为新时代深化监察体制改革提供了镜鉴。

监察职责行使从多元主体到集中统一

中国共产党对监察制度的探索，始于1927年党的五大上设置的党内监督机构——中央监察委员会。抗日战争时期，监察职权行使主体比较分散，有边区各级参议会、边区行政督察专员公署以及边区检察机关等。解放战争时期，中国共产党开始了监察制度新探索。1948年8月，华北人民政府人民监察院的建立，揭开了解放区人民监察制度建设的序幕。而边区人民监察委员会的成立，始于1949年2月8日召开的边区参议会常驻议员、边区政府委员暨晋绥边区代表联席会。陕甘宁边区政府代主席刘景范在会议总结报告中提出：“将来要起草组织规程，但现在即可组织人民监察委员会”，其主要任务是“监察公务人员贪污渎职、违法不规等”。按照这次会议的决议，同月21日，陕甘宁边区政府发布了《关于加强边区政府组织机构人事配备及统一领导陕甘宁晋绥边区》的陕甘宁边区政府通令，首次提出在边区政府下增设“人民监察委员会”，作为“专司人民监察事项”的组织。

建制完善委员地位较高

根据1949年3月8日《陕甘宁边区政府通令——关于各级监委会之组织机构及司法、公安机关之名称等事项规定》（以下简称《通令》），陕甘宁边区设人民监察委员会，行署及分区专署设分会，县设县人民监察委员会。在人员设置上，边区人民监察委员会设主任一人，因工作需要得设副职，主任、副主任由政府主席提交边区政府委员会任命。边区监委会、行署分会，可设委员五至七人。专署分会、县监委会可设委员三至五人。边区、行署监委会设秘书，干事五至六人，分区设三人，县一人。对各级人民监察委员会的委员人选，《通令》还进一步规定，“其应有政府民政、司法、公安机关、同级党委组织部门、军队政治机关与群众团体等部门负责人参加”。其构成，凸显出多元化，也与其他政府部门形成鲜明差异。

在边区的政权结构中，尽管边区人民监察委员会隶属于边区政府，是边区政府下设的14个职能部门之一，但具有较高地位。比如，边区人民监察委员会主任由边区政府代主席刘景范担任，委员中马文瑞系中央西北局组织部部长，王子宜担任边区民政厅厅长，马锡五是边区人民法院院长，谭生彬任中国人民解放军西北军区党委委员、政治部组织部部长。此外，委员赵苍壁是边区公安厅第一副厅长，委员房文礼是边区参议会常驻议员。这样的人员构成，体现出边区人民监察委员会的权威地位。

职权广泛监察对象“全覆盖”

行政监察属于行政系统内部的自我监督。边区人民监察委员会隶属于边区政府，但却体现出外部监督的性质。从边区人民监察委员会机构设置及其委员人选的产生来看，它是边区政府根据边区参议会常驻议员、边区政府委员暨晋绥边区代表联席会相关决议而成立的，边区人民监察委员会的主任、委员人员则是经大会确定并任命的。从监察的对象看，已经不仅仅局限于政府行政机关及其工作人员。例如，《通令》明确将边区人民监察委员会的监察对象扩大至“公务人员中违法渎职行为”。1949年4月9日，边区参议会常驻议员会、边府委员会联席会议通过的《陕甘宁边区政府暂行组织规程》（以下简称《规程》）则将边区人民监察委员会的监察对象进一步细化为三类，即各级行政人员、司法人员以及公营企业人员。也就是说，除各级政府及其行政人员外，各级司法人员以及公营企业等行使公权的人员，也都被纳入了边区人民监察委员会的监察范围，体现出一种监督对象的“全覆盖”。

根据《规程》规定，边区人民监察委员会的职权主要有：监督权，检查、检举权，一定的处分权，调查权等。例如，《规程》第二十二条规定：“人民监察委员会掌管下列事项：一、检查、检举并拟议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员的违法失职、贪污浪费、违反政策、侵犯群众利益等行为；二、接受人民及公务人员对各级行政人员、司法人员、公营企业人员之控诉及举发并拟议处置办法；三、其他有关肃整政风事项。”而依据相关法令看，边区人民监察委员会所享有的调查权，不仅是对一般肃整政风事项及违规、违法行为的信息收集和证据核实，而且还涵盖了对贪污等职务犯罪的调查权。这从边区人民监察委员会直接与法院的衔接机制可以得到印证 。

边区人民监察委员会与司法、行政机关的工作衔接

解放战争时期，陕甘宁边区没有单行的监察法规，监察类法规散见于边区相关组织法规中。对此，边区政府代主席刘景范认为可先行成立组织机构，将来再起草组织规程。关于边区人民监察委员会与边区司法、行政机关的衔接机制，《规程》第二十九条指出：“人民监察委员会为行使职权，得向有关机关进行调查，各该有关机关必须接受检查，提供必要之材料。”这实则为调查权的规定。同时，《规程》第三十、三十一条进一步指出：“人民监察委员会有关处分之决议须交法院审判者，得提请法院审理之。须交行政机关执行者，得提请主席批交各有关行政机关处理之。”“人民监察委员会提请陕甘宁边区人民法院审理之案件，法院应予受理。法院关于此项案件之审理结果，应函告陕甘宁边区人民监察委员会。人民法院对于人民监察委员会提请审理之案件，如有不同意见，人民监察委员会应予说明，如遇疑难争执，会呈主席解决之。”

上述条款尽管是粗线条的，但却对边区人民监察委员会与司法、行政机关的工作协调衔接机制进行了明确。一是监察和法院的直接衔接，在本质上体现为一种刑事诉讼程序的衔接。对此，明确了法院应予受理及将审理结果函告边区人民监察委员会的义务，并明确边区政府主席对疑难争执有最终解决权。二是监察和行政机关的衔接，即须交有关机关执行的边区监察委员会的处分决议，经由边区政府主席批交。当然，这些规定仍然比较笼统，至于其在实践中具体运行情况，还尚需我们结合有关档案史料作进一步挖掘。

边区人民监察委员会对新中国监察制度的意义

新中国成立前夕，百废待兴。在这一新的历史背景下，突出对公职人员违法失职、贪污腐化的惩处以及建设廉洁、奉公、高效的政府机关，就显得尤为重要。新设立的边区人民监察委员会在职能上承接了原边区参议会、边区检察机关的部分职责，不仅在反腐倡廉建设方面发挥了重要作用，也揭开了监察制度新的一页，其制度设计也为新中国监察制度所继承。

1949年9月27日，中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》规定，政务院下设人民监察委员会，负责监察政府机关和公务人员是否正当履行其职责。随后，政务院又相继颁布了《人民监察委员会试行组织条例》《大行政区人民政府（军政委员会）人民监察委员会试行组织通则》《省（行署、市）人民政府人民监察委员会试行组织通则》以及《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通则》等一系列监察类法律、法规，国家监察制度就是通过这些立法在全国范围内逐渐建立和发展起来的。

（作者褚宸舸系西北政法大学行政法学院（纪检监察学院）教授、博士生导师，薛永毅系西安交通大学法学院博士研究生）
 出处：载广东省纪委监委主办的《广东党风》杂志第12期

（编辑：刘洋）