一方有难，八方支援。中华民族有着优良的文化传统和互帮互助精神。慈善救助作为政府社会保障的重要补充，具有调节社会秩序与促进社会和谐的作用。这在发生天灾人祸时格外明显。如，1998年特大洪灾，社会各界捐助善款50.2亿元；2008年汶川地震，全国各类捐助总计1070.49亿元。但和发达国家相比，我国慈善捐赠款物总额占GDP总量的总额仍相对较小。以2019年9月21日中国慈善联合会发布的《2018年度中国慈善捐助报告》为例，2018年中国大陆接收国内外款物捐赠1624.15亿元，创历史新高，但捐赠额占GDP总量比例仅为0.16%。而慈善事业相对比较成熟时期的美国，早在20世纪90年代以后，该比例就一直维持在5%左右。作为突发公共卫生事件，新冠肺炎疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，完成这项这项大考需要投入大量人力物力。据财政部副部长许宏才3月5日在国务院联防联控机制新闻发布会上介绍，截至3月4日，全国各级财政已安排疫情防控资金1104.8亿元。我国企业、个人也纷纷伸出援手，通过各种方式向湖北等受灾严重地区捐款捐物，为打赢这场疫情防控战贡献力量。但捐赠途径不畅、税收优惠激励不足等问题，依然困扰着我国慈善事业的发展。比如，据《新京报》2月27日报道，由于爱心企业向员工发出捐款倡议，几万名员工同时集中向中华慈善总会网站捐赠，导致其网站、微信公众暂时崩溃。

一、捐赠热情与渠道信任之间的矛盾

新冠肺炎疫情发生后，海内外华人华侨纷纷踊跃捐款。据《湖北日报》消息，截至3月1日12时，湖北省慈善总会累计接收疫情防控捐赠资金合计53.82亿元。这和汶川地震后全国积极捐款捐物颇相似。来自《2009年度中国慈善捐助报告》的数据显示，2008年全国捐赠合计总额是2007年的4.79倍多。但2月16日一条“韩红60辆救护车支援湖北，网友捐款被原路退回，实力打脸举报者”的消息不胫而走，揭开了人们面对疫情防控捐助的伤疤。北京市民政局随后通报称，经调查，韩红基金会自成立以来，总体上运作比较规范，但也发现部分投资事项公开不及时，在未取得公开募捐资格前有公开募捐行为。近年来，从中国慈善总会、中国红十字会，到水滴筹、阿里巴巴公益基金会，中国网民捐款渠道的越来越多。2019年7月14日，中国社科院社会学研究所发布的《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2019）》显示，截至2018年年底，中国涉及慈善捐款的社会组织总数量超过81.6万个。但一边是数量不断增长的慈善组织，一边是网友找不到可信赖的捐款组织。原因何在？从社会治理角度看，它与我国现行立法及制度设计缺陷有关。在现有法律框架下，我国承认的慈善组织形式主要社会团体（如中华慈善总会及各地的慈善协会）、民办非企业单位（如地方民办的敬老院、福利院）、基金会（如红十字基金会等），但其面临“塔西佗陷阱”。

1999年颁行的《中华人民共和国公益事业捐赠法》第9条、10条规定，自然人、法人或者其他组织可以选择符合其捐赠意愿的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位进行捐赠。公益性社会团体是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体，即红十字基金会、各地的慈善总会等。但红十字会因“郭美美事件”、中国扶贫基金会因2018年8月的“黑土麦田事件”、地方慈善总会因2018年的“冰花男孩”事件，其公信力备受质疑。正如《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2019）》所言，公益慈善界的丑闻在社交媒体上引起的强烈关注和激烈争议，对公益慈善行业的公信力造成了重创。

慈善界丑闻影响到底有多大？2014年中国青年报社会调查中心通过民意中国网和问卷网对2029人进行调查显示，63.5%的受访者表示，他们想进行捐助但找不到可信赖的公益渠道。东北大学社会学博士张进美2011年对1062份有效调查问卷统计发现，在过去一年中，有58.20%受访者表示，未向慈善组织捐款。未捐款的受访者中，68.45%的人承认与“郭美美事件”等有关慈善组织的负面事件有关。慈善界丑闻导致的直接后果是什么？张进美统计发现，分别有50.7%和56.2%的受访者认为把钱给有困难的亲人、有困难的朋友或关系比较好的同事才是慈善，即被调查者中约一半的人保留着“熟人慈善”意识。

为遏制丑闻对公益慈善行业公信力的影响，2016年9月1月实施的《中华人民共和国慈善法》设“信息公开”专章共8条要求，县级以上人民政府建立健全慈善信息统计和发布制度，民政部门应当在统一的信息平台，及时向社会公开慈善信息，并免费提供慈善信息发布服务。但不公开的法律责任是什么？慈善法仅在第108条笼统规定，未依法履行信息公开义务的由上级机关或者监察机关责令改正；依法应当给予处分的，由任免机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。违法责任不具体、对慈善组织应公开哪些内容没有明确，笼统概括为“全面公开项目实施情况和募得款物使用情况”，这导致各地民政部门及慈善组织，信息公开动机不大、公开标准不明确，以至于社会监督效力不彰。

因此，建议从国家层面尽快出台《慈善法实施细则》，明确各慈善组织必须公开的信息内容，如接受捐款捐物的数量、内容，具体分发何处、数量、内容等，以及不公开的法律责任。比如，2019年1月1日起施行的《浙江省实施<中华人民共和国慈善法>办法》明确要求，民政部门主管慈善工作，要建立全省统一的慈善信息公开和服务管理平台，并会同有关部门建立慈善组织及其负责人信用记录制度；明确了慈善组织通过互联网发布募捐信息的形式，互联网公开募捐平台提供公开募捐服务时应当承担的责任和义务。要求县级以上人民政府民政部门应当建立慈善与社会救助工作衔接机制，实现民政部门与其他社会救助管理部门之间的信息共享以及与慈善组织之间的信息互通，促进慈善资源的合理配置等。《陕西省实施<中华人民共和国慈善法>办法》明确，任何单位和个人发现慈善组织、慈善信托有违法行为，或有人假借慈善名义、假冒慈善组织骗取财产的，可向民政、公安机关投诉举报。有关部门应当在10个工作日内调查核实，并向举报人反馈。

二、税收优惠政策的繁复与不平等

准入与监管机制，保证慈善组织身份和行为的合法性，而税收优惠政策则被认为是促进慈善事业发展的最有效工具。公益事业捐赠法第24条、25条、26条明确规定，企业、个人、工商户捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受相关税收优惠。慈善法第80条规定，自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠。企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后3年内在计算应纳税所得额时扣除。境外捐赠用于慈善活动的物资，依法减征或者免征进口关税和进口环节增值税。然而，基于立法目的及侧重点的区别，公益捐赠及慈善事业相关税收优惠未能明确、及时地体现在上述立法中，并与主要税收实体法、程序法之间存在较为明显的“隔阂”，突显出当前公益性捐赠税收减免各项安排很不系统，激励效应不明显。加之在我国税收征管体系中，由财政部和国家税务总局发布的实时性或阶段性税收优惠政策扮演重要角色，及时跟进、理解并充分运用这些优惠政策也对慈善组织及相关捐赠主体提出了很高要求。比如，新冠肺炎疫情爆发后，财政部、国家税务总局陆续印发《国家税务总局关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收征收管理事项的公告》（国家税务总局公告2020年第4号，简称4号公告）、《财政部 税务总局关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》（2020年第8号，简称8号公告）、《财政部 税务总局关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关捐赠税收政策的公告》（2020年第9号，简称9号公告）明确，企业和个人通过公益性社会组织或者县级以上人民政府及其部门等国家机关，捐赠用于应对新冠肺炎疫情的现金和物品，允许在计算应纳税所得额时全额扣除。企业和个人直接向承担疫情防治任务的医院捐赠用于应对新冠肺炎疫情的物品，允许在计算应纳税所得额时全额扣除。捐赠人凭承担疫情防治任务的医院开具的捐赠接收函办理税前扣除事宜。

依照《中华人民共和国税收征收管理法》的规定，纳税人可以依照法律、行政法规的规定书面申请减税、免税。减税、免税申请须经法律、行政法规规定的减税、免税审查批准机关审批。根据《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》的规定，企业、个人的公益性捐赠支出，在一定范围内，准予从其应纳税所得额时中扣除。对企业捐赠者而言，企业所得税法第9条明确，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；超过年度利润总额12%的部分，准予结转以后3年内在计算应纳税所得额时扣除。对个人捐赠者而言，个人所得税法第6条规定，个人将其所得对教育、扶贫、济困等公益慈善事业进行捐赠，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除；国务院规定对公益慈善事业捐赠实行全额税前扣除的，从其规定。但上述规定仅为原则性规定，在实践中往往操作性不强。比如，在新冠肺炎疫情防控中，我国公益性捐赠中非货币捐赠形式占了相当大的比重，但我国现行的税收制度对非货币捐赠的计价标准尚缺乏明确规定。财政部、国家税务总局、民政部联合发布的《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》中提到了接受捐赠的非货币性资产，应当以公允价值计算，并要求提供相关证明，但公允价值由谁来评估、以何种方式计价并没有明确规定。这导致部分企业捐赠物资计价结果有失公允，甚至有明显夸大成分。

同时，享受税收优惠政策的慈善组织数量有限，且税收优惠宣传不足、手续繁琐。9号公告第1条明确，企业和个人通过公益性社会组织或县级以上国家机关，捐赠用于应对新冠肺炎疫情现金、物品，允许在计算应纳税所得额时全额扣除。但公益性社会组织是指依法取得公益性捐赠税前扣除资格的社会组织，而非全部公益性组织。哪些组织是取得公益性捐赠税前扣除资格的社会组织？目前，我国并没有明确的法律规定，依照2015年12月31日财政部、国家税务总局、民政部印发的《关于公益性捐赠税前扣除资格确认审批有关调整事项的通知》（财税〔2015〕141号），由财政、税务、民政等部门结合社会组织登记注册、公益活动情况联合确认公益性捐赠税前扣除资格，并以公告形式发布名单。换言之，具有捐赠税前扣除资格的社会组织名单是动态的。比如国税函〔2001〕164号文明确，纳税人通过光华科技基金会向教育、民政部门以及遭受自然灾害地区、贫困地区的公益、救济性捐赠，个人在应纳税所得额30%以内的部分，准予在个人所得税前扣除；财税〔2009〕94号文明确，对个人通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门捐赠亚运会、大运会和大冬会的资金、物资支出，在计算个人应纳税所得额时按现行税收法律法规的有关规定予以税前扣除。这种通过财政与税务部门文件列举的慈善组织或通过政府间接捐赠给受赠人的情形捐赠人才能享有相应税收优惠的制度，意味着政府通过制度约束的门槛给予政府所偏好的慈善组织生存发展的优惠，为其争取慈善资源，但这也间接打击了人们捐赠的热情以及对慈善组织的长期信任。再者，这种只有少数慈善组织能开出可申请捐赠税前发票的制度，也让企业、个人在申请减免税时，程序复杂，甚至许多企业、个人对捐赠税收优惠政策不了解。

因此，建议在全国推广目前党员干部系统捐款由组织部门统一开具其印发捐款收据的做法。修改相关法律法规，放开申请捐赠税前票据的限制，在全国范围内推进由国家税务机关统一印制、监管的印有“公益捐助”字样的专管专用票据。任何有可能接受捐赠的企事业单位、社会团体，在满足从事与公共利益有关运营的条件下，如学校、医院等，均有资格申请“公益捐助”票据。为防止捐赠税前优惠的滥用，可对申请开票单位的票据额度进行分级分类管理，如个人捐赠为蓝色票据，单位捐赠为红色票据。这样既能防止有的个人捐款给单位，单位又以集体名义捐款给慈善组织从而以集体名义申请纳税减免的情形，又能防止有的公益组织工作人员因开票信息的不对称而将捐赠款物据为己有的情形。同时，所有捐赠者只要持有印有“公益捐助”字样的专用票据，均可根据国家税法有关规定进行纳税减免。这种减免，在当今“互联网+”背景下，税务机关可以在网站、公号增设专口，进行网络一键办理。

综上，从社会治理角度看，信息不畅、税收优惠政策对接不足、立法不完善等是诱发我国公益慈善捐赠额占GDP总量不高、慈善行业各种丑闻频繁不断的重要原因之一。解决这些问题的关键在于完善信息公开配套体系、对公益慈善监管立法与税法进行有效衔接，建立公益慈善第三方评估机制等，从而形成政府监管、社会监督、全民参与的公益慈善制度体系。

本文转自《决策参考》第二十五期，作者薛应军系西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院兼职研究员

（编辑：刘洋）