西北地区曾是我国近代烟毒问题最严重的地区之一。烟毒问题同“二流子”、巫神等问题一样，是旧社会留给陕甘宁边区（以下简称“边区”）的严重社会问题。1936年12月红军解放延安时，延安计有烟民1500人以上，烟民占居民的31%。时有民谣曰：“延安府，柳根水，十有九个洋烟鬼”，禁毒形势之严峻可见一斑。抗战爆发以后，日本侵略者在中国肆行毒化政策，致使边区禁毒工作十分艰难。1941年11月，边区第二届参议会第一次大会上，边区政府主席林伯渠在边区政府工作报告中表示，“二三年来（指1939年边区第一届参议会以来）法院受理的案件，刑事案件以破坏治安及鸦片犯为多”。据边区1939年至1941年上半年20个县的统计，由司法机关审理的烟毒案件就有1157件，占全部刑事案件的25.9%。中国共产党人和边区政府不仅将禁毒与抗战同等看待，视为“另一种民族解放的斗争”，号召“动员广大的民众共同努力”，还着力从健全禁毒法令、严惩毒品犯罪、加强毒品管控等方面进行综合治理，探索形成了一条依法治理毒品问题的新路。边区依法治理毒品的经验，对于当下完善毒品问题治理体系不乏借鉴意义。

建立完善的禁毒法律制度体系

边区的禁毒地方立法工作卓有成效，不仅制定和颁布了大量的条例、办法、命令、指示等，内容更是涵盖禁种、禁吸、禁贩、禁售以及宣传教育等禁毒工作的方方面面。边区毒品管制行政法规、规范性文件数量众多，操作性强，与禁毒刑事单行法律共同构筑了边区完善的禁毒法律体系。

边区以单行法专门规定毒品犯罪的种类和处罚措施。《陕甘宁边区禁烟禁毒条例（草案）》将1937年5月27日《苏维埃政府西北办事处关于禁止鸦片的布告》进一步细化、具体化。其不仅将“烟毒”的范围由鸦片扩大到吗啡、高根、海洛因及各种烟毒配合或化合丸药，而且首次以刑事单行立法的形式规定“吸食或注射烟毒”“种植鸦片烟苗”以及“制造吸食或注射烟毒之器具”等以违反禁烟禁毒条例论罪的七种毒品犯罪行为，使打击毒品犯罪有法可依、有章可循。

边区初步形成了完备的毒品管制行政法律体系。据不完全统计，仅陕甘宁边区政府制定的有关毒品管制的政策法令就达30余个，涉及禁毒领导体制、毒品管制、戒毒措施、行政处罚、保障机制等方面。如《陕甘宁边区禁烟督察处组织规程》规定了边区的禁毒组织机构及其职责职权，属于行政组织法。专门的禁毒组织的建立和加强，是边区开展毒品缉查工作的组织保障。1941年12月，经边区第五次政务会议决定，成立陕甘宁边区禁烟督察处，专司边区的禁毒工作。1943年11月，边区政府为精简机构，决定统一缉私组织与工作。将贩卖鸦片与捣乱金融、食盐走私、货物漏税等缉私工作划归保安机关统一指挥与管理，原禁烟督察机关并入保安机关的组织体系内。日寇投降后，以前敌占区的毒品渗透进边区，鉴于此，1946年2月，边区公布《陕甘宁边区查缉毒品办法》，在边区政府下设查缉委员会，各分区设立查缉分会，均设必要的工作人员及查缉队，负责查缉鸦片、面料等毒品的贩运事件。

《陕甘宁边区查获鸦片毒品暂行办法》《陕甘宁边区政府禁烟督察处查获鸦片毒品奖金办法》确立了揭发、举报、查获毒品犯罪行为的行政奖励制度。《陕甘宁边区查缉毒品办法》规定了毒品的查缉规则及没收、处理程序等制度。同时，边区根据实际情况不断地修改、补充、完善禁毒立法内容。例如，边区《查获鸦片毒品暂行办法》就先后进行了三次修正，使之更加具有针对性。

边区还通过命令、指示信、批答、通知等相继确立了烟民登记、工作考核等基本制度。1943年9月边区政府就“禁止吸食鸦片烟”给各专员公署、县政府发布指示信，要求“对烟民进行登记，分别烟瘾大小、年龄大小限期戒断”“发动烟民和烟民间的戒烟竞赛，戒绝了的予以奖励”。同时，还“把禁毒工作作为各级政府考核成绩之一”。

依法打击毒品犯罪活动

边区司法机关为深入开展禁毒运动提供了有力的保障。司法机关坚持镇压与宽大相结合的刑事政策，既突出打击重点，又体现区别对待，通过司法审判严厉打击毒品犯罪活动，提高广大民众的识毒、防毒、拒毒意识。在边区的司法实践中，适用镇压的情形主要包括：直接或间接受日寇指使以烟毒危害民族（以汉奸罪论罪）、累犯以及公务人员从事毒品犯罪等情形。同时，对于罪行较轻、认真悔改，或者具有从宽处罚情节的毒品犯罪分子，依法给予从宽处罚，以分化瓦解毒品犯罪分子，预防和减少毒品犯罪。如“雷海明、张文秀以烟膏交换耕牛”一案，延安县法院审理后认为：雷海明初贩卖鸦片，继又实施诈骗，足现其奸诈，应予制裁，以资教育，故判处劳役三个月；张文秀起初意图卖牛，后急于返家而以耕牛换烟膏，本应处劳役三个月，为照顾生产缓刑半年。

能动的司法审判工作强调实质正义，有助于消弭边区立法和社会现实之间的张力，避免审判中出现显失公平的问题。按照《陕甘宁边区禁烟禁毒条例（草案）》规定，买卖或贩运烟毒的行为，视其烟毒价值的大小决定刑罚之轻重。即贩卖的烟毒价值在10元以内，将处一个月以下苦役。烟毒价值在500元以上者，就要被判处死刑。但问题是，边区的物价在1941年后出现了飞涨，这无疑给毒品犯罪的定罪量刑带来巨大挑战。对此，边区高等法院院长雷经天明确表示：“要视不同的环境而灵活变动，如过去规定贩卖鸦片三两、价值500元者即行枪毙”，“但考虑到物价的高涨，应酌情处理”。

严格执行毒品管控各项措施

边区治理毒品的首要环节是遏制非法种植，切断毒品源头。每年春播季节，边区政府都会反复强调以发展生产为要务，严禁种植烟苗。如1943年1—3月间，边区政府先后发布两道关于查禁鸦片幼苗的命令，重申“鸦片幼苗历来为本府所严禁”“如仍有私种者，经查处定依法严惩不贷”。同时强调：“各级政府如有忽视禁政情形，更需予以惩戒。”尽管如此，在边区偏僻之地仍有不法之民偷种鸦片，但一经发现，即严令地方政府立即铲除，决不姑息。如1943年4月13日，针对绥德、安定两县群众偷种烟苗之事，边区政府主席林伯渠、副主席李鼎铭致电专署曹力如专员、马豫章副专员，要求立即彻查，迅速铲除，并将查办结果报告边区政府。

边区政府积极采取各种措施帮助吸食鸦片的烟民彻底戒烟。首先，由各级政府对烟民进行登记，根据不同年龄规定不同的戒绝日期，并要求乡政府或村主任要随时检查。如30岁以下的限期3个月戒绝，40岁以下的限期5个月戒绝，60岁以下的限期10个月戒绝。凡不肯登记或登记后逾期未戒绝的，一般要处半年以下徒刑或苦役，并科百元以下罚金，仍要再限期戒绝。

其次，由当地政府根据实际情况，必要时设立戒烟所实行集中戒烟。1940年3月，时任曲子县县长马锡五向边区民政厅呈文设立戒烟所。戒烟所设所长1人、伙夫2人，受曲子县政府第一科直接领导，经费附于政府预算内。戒烟所将烟民（除依法惩办的外）集中在一起，一面监禁教育，一面使他们劳动生产。截至1941年，仅延安市政府禁烟委员会戒烟所，就戒掉了“瘾君子”1398名。最后，把禁毒与大生产运动、“二流子”改造等社会运动结合起来，将烟民改造为边区新型劳动者。吴旗县吸食烟毒的“二流子”刘生海，经教育改造，最终变成边区闻名的“运盐模范”，就是当时典型写照。

边区“不愧为禁烟模范区”

边区对于烟毒的一系列依法治理的措施，收到了很大成效。1942年禁烟节《新华日报》发表短评，称赞“陕甘宁边区与华北敌后根据地，对禁烟，雷厉风行，至今为止，禁种已完全做到，虽在敌人恶势力毒化政策包围下，禁吸禁售，成绩昭著，事实俱在，不愧称为禁烟模范区”。1944年，随中外记者西北参观团访问边区的美国记者福尔曼在《来自红色中国的报告》中说，“我在共产党区游历了五个月，没有发现任何一点鸦片的痕迹”。边区毒品问题依法治理的探索实践表明，中国共产党人和边区政府不仅有效遏制了毒品在边区的蔓延，给那些企图借毒品问题污名、诋毁者以最有力回击，也实现了对“新型公民”的塑造，使得中国共产党领导的革命根据地外在形象得到了极大改善。

（本文系陕西高校社会科学重点研究基地项目“禁毒政策制度的理论和实践研究”（16JZ086）阶段性成果）

（作者单位：西北政法大学行政法学院；西安交通大学法学院）

 本文载《中国社会科学报》2020年9月2日，法学版

（编辑：刘洋）