作者简介
褚宸舸，浙江大学法学博士，西北政法大学行政法学院（纪检监察学院）教授、博士生导师，枫桥经验与社会治理研究院执行院长。主持有国家社科基金、国家社科基金重大项目子课题、司法部、陕西省社科课题和浙江省文化工程重点课题各一项。出版个人独著两部，发表论文120余篇。主要研究社会治理法、禁毒法学、宪法学、监察法学等。
【摘要】北京、浙江、四川、陕西基层社会矛盾纠纷综合治理机制的实践经验表明，在治理主体方面，应当提升治理主体之间的协同性，给乡镇、街办赋权，将同级治理主体集中，并动员人民群众评价和参与；在治理手段方面，应当提高信息化和智能化水平；在制度供给方面，应当重视多元化纠纷解决机制的地方立法工作。【关键词】基层社会治理；矛盾纠纷；综合治理；机制【作者简介】褚宸舸（1977-），男，西北政法大学行政法学院教授、博士生导师，枫桥经验与社会治理研究院执行院长，研究方向为社会治理法学。【基金项目】陕西省社科基金“更高水平平安陕西法治陕西建设研究”专项项目《加强市域社会治理现代化建设，不断提升社会治理效能研究》（项目编号：2021ZX06）；陕西省教育厅突发公共卫生安全专项项目《突发公共卫生事件依法治理研究》（项目编号：20JG036）；陕西省“三秦学者”创新团队支持计划西北政法大学基层社会法律治理研究团队。本文载《领导科学》2022年第7期，第139-142页。
近年来，社会矛盾纠纷综合治理机制在党和国家多个重要文件中被反复提及。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出：“构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制”“健全矛盾纠纷多元化解机制”。《法治中国建设规划(2020－2025年)》提出：“完善调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，整合基层矛盾纠纷化解资源和力量，充分发挥非诉纠纷解决机制作用。”《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》强调：“依法有效化解社会矛盾纠纷”“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾纠纷化解在基层。”在构建社会矛盾纠纷综合治理机制过程中，应当注意哪些环节，做好哪些工作，本文考察具有一定典型性的北京、浙江、四川、陕西四省市的实践，从治理主体、治理手段、制度供给三个方面提出建议。
一、从京浙川陕的实践谈起第一，北京的“街乡吹哨、部门报到”。其萌芽于北京市平谷区联合执法工作机制，2019年2月《中共北京市委 北京市人民政府关于加强新时代街道工作的意见》将其作为基层社会治理机制推广全市。赋予街办六项权力，其中有三项为街办主导、参与和协调解决社会矛盾授权。对于需要由多个党政部门予以处理的矛盾纠纷，以街办作为平台联合办公。第二，浙江的“最多跑一地”和“社会矛盾纠纷调处化解中心”。“最多跑一地”是“最多跑一次”改革在社会治理领域的延伸，2019年5月最初由浙江省政法委提出。其基本做法是将矛盾纠纷化解部门整合形成一个社会治理综合服务中心（信访超市），这是目前“矛调中心”的前身。“矛调中心”最初在湖州市安吉县试点，2020年6月由浙江省委省政府推动，通过省委办公厅、省政府办公厅印发《浙江省县级社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设指引（试行）》，在县级层面组建，从整体上编织一张综合化、扁平化、社会化的矛盾调处网络。[1]“矛调中心”集信访和矛盾纠纷调处化解、社会治理事件处置、社会风险研判三个平台为一体，以矛盾纠纷产生、处理、化解、预防全流程为线索，通过系统集成政府部门，物理位移社会组织，将与矛盾纠纷化解相关的主体集中综合办公，使“最多跑一地”得以贯彻落实。第三，四川的“诉源治理”和“矛盾纠纷多元化解工作领导小组”。2016年7月，成都市中级人民法院率先提出“诉源治理”，其基本理念是将非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量。2018年12月，成都市委、市政府将“诉源治理”纳入党委政府社区发展治理工作目标考核，形成了“党政主抓、法院主推”的工作格局。2019年2月，四川省高级人民法院在全省法院系统推广“诉源治理”改革。2019年2月，“诉源治理”写入最高人民法院《人民法院第五个五年改革纲要（2019－2023）》，开始在全国法院系统推行。2020年5月和2020年11月，四川省委省政府、成都市委市政府分别印发指导意见和实施意见，进一步完善巩固诉源治理工作。四川省将矛盾纠纷多元化解工作领导小组设在省委政法委，是党委领导基层社会矛盾纠纷综合治理的组织机构。2019年11月，四川省人大常委会通过《四川省多元化解纠纷条例》，将领导小组职责法定化，并分别规定公检法司、社会团体、公民在矛盾纠纷预防调处化解的职责与义务。第四，陕西延安的“两说一联”新模式。“两说一联”最初是延安市富县“群众说事、法官说法、干部联村”的简称。近年来，延安市不断探索“两说一联+”新模式。例如，“法官说法”的“法官”并不限于法院干部，而是扩展为政法、社会治理相关单位的干部。“说”的方式也丰富为“经常说、巡回说、具体说”等各种形式。“法”不限于法律，而是扩展为政策、法律、技术、经验。总之，新模式通过规范化、制度化、系统化、常态化运行，既及时有效化解矛盾纠纷，也促进了家庭和睦、社会和谐与经济发展。
二、发挥基层社会矛盾纠纷综合治理主体的作用
第一，加强党委对基层社会矛盾纠纷综合治理工作的领导，有效提升各矛盾纠纷治理主体之间的协同性。京浙川陕基层社会矛盾纠纷综合治理机制之所以能够在实践中发挥有效作用，关键在于属地党委对基层社会治理资源有着较强的控制力，各级党组织对相关工作发挥领导力、统筹力和组织力。即发挥党总揽全局、协调各方的政治优势，把党的领导贯穿于社会治理的全领域、全过程、全环节，引导全社会参与治理创新，建立党委领导、政府主导、司法推动、部门参与、社区自治的工作格局，建立各级党委（党组）定期专题研究社会治理和平安建设的制度，创新社会治理的体制机制，形成党建引领下共驻共建、互联互融、群防群控的格局。发挥基层党组织、党员在社会治理工作中的作用，推动机关党员干部下沉，夯实基层工作基础。第二，以乡镇、街办为主体，通过给其赋权，解决基层资源配置不足的难题。“矛盾不上交”的前提是要发挥基层政权化解矛盾纠纷的作用。“街乡吹哨、部门报到”要求发现问题的信息主体（街乡）明确矛盾化解的基本目标，进而由其掌握、指挥拥有矛盾化解资源的权力主体（各政府部门）参与治理，确保信息主体与权力主体在同一问题场域内互相配合、共同开展工作，从而确保矛盾纠纷不在基层消磨停滞，迅速有效地化解。第三，通过社会矛盾纠纷调处化解中心，将同级治理主体集中，降低解纷成本。搭建“矛调中心”一站式解纷平台，统一受理，通过对矛盾纠纷识别，并结合群众意愿，运用不同手段对矛盾纠纷予以调处化解。加强解纷机构的协同，提高非诉讼纠纷解决方式的适用率，进而从矛盾纠纷当事人与解纷机构两个方面降低解纷成本，实现矛盾纠纷在基层化解这一治理目标。第四，创新人民群众评价、参与基层社会矛盾纠纷综合治理工作的有效载体、平台和形式。“两说一联”本质上是一种基层全过程民主的经验。“群众说事”是典型的参与型民主，是让群众成为基层事务的议题发动者、评判者和参谋者、决策者，类似的做法如浙江温岭“民主恳谈会”、诸暨“三上三下”等。“法官说法”体现为一种政策法律制度对民主自治过程的指导，旨在把民主限定在法治框架内，避免其无序和无效。“干部联村”是一种密切联系群众、服务群众并回应人民群众诉求的民主工作机制。“两说一联”的特点是，把人民群众的安全感、获得感、幸福感作为评价标准，发动群众参与，倾听群众批评，提高民主协商能力和水平，改善干群关系，多渠道听取群众的意见建议，提高基层社会矛盾纠纷综合治理的能力。
三、提高基层社会矛盾纠纷综合治理的信息化和智能化水平
从整体看，我国社会矛盾纠纷综合治理尚处于网络化、信息化阶段，其数字化和大数据、智能化水平较弱。信息化建设是基层社会矛盾纠纷综合治理的基础工程。信息化不同于网络化所强调的终端设备之间互联互通，而是重视对信息和数据的利用，是以现代通信、网络、数据库技术为基础，把研究对象各要素汇总至数据库，并和人类行为相结合的技术。智能化是实现社会治理现代化的重要标志之一。智能化是在计算机网络、大数据、物联网和人工智能等技术支持下，使系统具有状态感知、实时分析、科学决策、精准执行的能力。社会治理智能化是在信息化和数字化基础上，重构社会关系形态，使社会治理层次、水平、决策得以提升，使治理过程更加优化、科学，最终达到智慧赋能效果。（一）加强基层社会矛盾纠纷综合治理的信息化第一，以打造“网上枫桥经验”为核心。2018年1月中央政法委首次提出总结推广“网上枫桥经验”。“网上枫桥经验”是互联网治理的产物，是“用网”和“治网”的“枫桥经验”，是传统“枫桥经验”在治理领域的扩展和治理方式的创新，贯彻在普法、问政、舆情管控、预防和打击违法犯罪、金融风险防控、矛盾纠纷化解等众多领域。[2]第二，加强信息资源整合与共享的力度。信息是社会治理的关键，实现信息整合需要有效运用信息平台。推进基础建设，充分利用现有系统，完善跨部门社会治理信息化平台的功能和模块，使相关业务系统集成，解决政出多门、数据割据的传统治理弊端，打造新型服务模式。鉴于我国信息化基础较弱、建设成本投入较高，建议利用“天网工程”“雪亮工程”等已有系统，减少重复建设，对现有系统数据加强共享、拓展功能、迭代升级。通过数据共享掌握社情民意、评估研判社会风险和精准回应舆论诉求，提高决策的民主性、科学性、针对性和有效性。以信息平台为依托强化对矛盾纠纷的排查预警。第三，以网格化管理服务为抓手。信息化是网格化服务管理的重要依托。网格化服务管理是依托网络信息技术建立的一套精细、准确、规范的综合管理服务系统，其将管理和服务对象按照一定标准分为若干网格单元，把人、地、物、事、组织纳入网格，利用信息化平台负责网格内的信息采集、服务、管理、保障等职责，通过资源共享、集成联动，从而实现治理的精细化。建议利用综治中心、矛调中心建设等工作持续推动网格化服务管理，把社区治理内容全部纳入网格，将工作资源整合进网格，让矛盾纠纷在网格内得到化解。同时，通过智能手机APP软件的嵌入，实现多网合一，为群众提供快捷方便的服务。（二）加强基层社会矛盾纠纷综合治理的智能化第一，坚持以人为本。打造有温度的治理，引入协商机制，完善法治体系，构建伦理规则，使大数据、智能化不脱离以人民为中心的轨道。智能化如果没有人性、人权、人文关怀的价值观“加持”,如果没有民主、法治的基础保障，极易发生异化。应当特别警惕技术应用带来的社会分裂、监控过度的问题。有学者认为,技术中立是个伪命题且具有误导性，因为技术不只处于科技系统之内，它也作用于现实社会并对之加以塑造。[3]第二，以数字化为目标，推进国家数据开放，健全公共数据管理机制。自然信息、表述信息和数字化信息是信息的三种形态。数字化信息是把前两种信息进行转化和处理，转化为机器语言，使其能被芯片存储、识别、计算和控制。因为数据开放能切实有效提高公共服务和治理水平，所以在充分保障国家安全和公民权利的前提下，应当大力推进国家数据开放，完善公共数据管理机制。第三，推进现代科技与矛盾纠纷多元化解的深度融合。发挥在线矛盾纠纷多元化解平台（在线ODR平台）的效能，完善线上线下联动化解矛盾纠纷机制。将法院的“智慧法院”和司法行政的“智慧调解”系统互联互通。2021年7月，中共浙江省委政法委在“浙里办”APP推出“浙江解纷码”应用，打造线上线下一体化矛盾纠纷调处化解系统，搭建线上事线上办、线上事线下办、线下事线上办等三大场景，提供一站式线上受理和服务。“解纷码”通过智能分案、逐层过滤、明确考核，实现矛盾纠纷层层递进流转，推动纠纷治理重心下移、力量下沉，切实压实各级调解组织责任，有效破解了以往责任主体不明、调解资源缺乏整合的问题。[4]第四，逐步提升全民对智能化的认知和应用能力。智能化的社会治理需要培养大量数字化人才。通过教育、培训以及政策性措施全面提升干部群众的数字素养，提高干部群众的数据思维与数据意识。
四、重视基层社会矛盾纠纷综合治理的地方立法
基层社会矛盾纠纷综合治理必然会和原先条块式行政体制出现冲突，这使得依靠政策文件单方面推动，已无法保障综合治理工作的深入，所以必须加强制度供给。这里的制度包括政策文件、地方标准、自治规范等，但主要是地方立法。截至2022年4月，我国已有我国已有厦门、山东、福建、安徽、四川、吉林、海南、黑龙江、辽宁、河北、云南、江西、上海、武汉、红河哈尼族彝族自治州、曲靖、湖州、汕头、深圳等19个省、市（州）相继以地方性法规或经济特区法规的形式对多元化纠纷解决机制做出制度安排。（一）我国多元化纠纷解决机制的地方立法现状19部法规具有两个方面的共同点。第一，整合多元主体并明确其各自权责，解决授权和程序衔接问题。通过地方性法规明晰基层社会矛盾综合治理的权力及其边界，对于解纷主体的权力来源予以法律授权。例如，上海在总则中对主体职责分工予以规定，辽宁将主体责任按照源头预防、排查预警、调处化解进行分章规定。第二，构建多元纠纷解决机制。例如，搭建综合性和专业性服务平台、政府购买服务和财政经费保障、鼓励调解组织专业化建设、普法宣传、奖惩规定等。19部法规也存在一些不同。第一，按照立法目的不同，分为促进型和管理型两类。虽然各地立法都在立法目的条款中明确写入促进和管理（或规范）多元解纷工作的条款，但实际从立法名称宣示或内容看，存在不同的侧重。第二，立法名称多样化不统一。有的有“促进”二字，有的则没有。有的是“化解”，有的是“预防化解”。有的用“社会矛盾纠纷”，有的用“矛盾纠纷”，还有的用“纠纷”。有的用“纠纷多元化解”，有的用“多元化解纠纷”。有的用“机制”二字，有的没有。这些差异并非关乎语词，而是涉及立法模式、目的、内容、实施等实质性问题。第三，主体规定的差异反映出各地矛盾纠纷多元化解共同体和资源整合方案、力度之不同。各地大都规定了各级政府及其工作部门、政法、综治部门、信访、村民委员会和居民委员会、人民团体、企事业单位和其它社会组织，但也有些差异性的规定。例如，山东、安徽、湖州、汕头规定了监察委员会在矛盾纠纷化解中对相关主体的监察职责。安徽、河北、黑龙江、吉林、红河规定了法律、法规授权的组织可以对与自身履职有关的事项进行行政调解，山东和武汉将主体扩展到了规章授权的主体。湖州对“社会矛盾纠纷调处化解中心”在矛盾纠纷化解中的具体职责进行了规定。江西规定四级“社会治安综合治理中心”为矛盾纠纷多元化解的工作平台。厦门规定“道路交通事故调处中心”提供一站式纠纷解决服务。上海对“非诉讼争议解决中心”“多元调解联合中心”“亚太仲裁中心”等进行了规定。第四，对“多元化解纠纷”的不同表述。福建、安徽、武汉、河北、江西的规定大致相同，强调各种纠纷化解途径的体系化，并且在定义中突出政府的“服务型”角色。如安徽规定：“多元化解纠纷，是指通过和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等多种途径，形成合理衔接、相互协调的化解纠纷体系，为当事人提供多样、便捷、高效的化解纠纷服务。”吉林则强调“机制”，规定：“本条例所称多元化解纠纷，是指......形成合理衔接、协调联动的纠纷化解机制，化解当事人的纠纷。”此外，红河哈尼族彝族自治州规定“平台”“体系”“服务”等关键词：“本条例所称的多元化解矛盾纠纷，是指发挥法治的引领和推动作用，通过和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、公证、诉讼等途径，建立多方参与、多元共治、多点联动解决矛盾纠纷平台，形成相互协调、联动化解矛盾纠纷的体系，依法为当事人提供矛盾纠纷解决途径和便捷的服务。”该规定较其他省（市）规定更全面。厦门规定了“多元化纠纷解决机制”的含义，山东、黑龙江、四川、辽宁、上海、湖州未对“多元化解纠纷”或“多元化纠纷解决机制”的含义进行规定。（二）多元化纠纷解决机制地方立法需要注意的问题第一，立法项目应当经过必要性、可行性的周密论证。立法前的评估重点考查现实的立法需求。前提是多元化纠纷解决机制已经建立并初步运行，为了进一步推动工作开展，把政策上升为法律制度，或者为了解决主体授权或程序选择、衔接等迫切问题，才属于立法时机成熟。要广泛征求意见，对立法后的实施效果进行科学预判。第二，名称建议是《某某省（市、自治区）矛盾纠纷多元化解机制促进条例》。名称使用“矛盾纠纷多元化解机制”这个表述符合中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。建议定位为“促进型”立法。“促进型”立法主要解决法律制度供给问题，即针对未得到良好发育、市场规模并未形成而急需鼓励的领域进行立法。采取此模式有助于明确多元主体的职责边界，尤其是国家对多元化纠纷解决机制的促进责任和义务。第三，广泛调研，增强地方特色和可操作性。除了个别省市，大部分立法的地方特色不明显。上海重点规定涉外矛盾纠纷化解，这是其作为国际大都市所面临的重要现实问题。浙江以“枫桥经验”闻名，湖州通过立法设置“矛盾纠纷调处化解中心”这一实体机构。在立法前应当充分调研，进而找准矛盾所在，从而构建高效、协调的纠纷解决机制，不能简单照搬其他省市立法。
参考文献
[1] 曹海军,鲍操.系统集成与部门协同:基层社会矛盾纠纷化解的流程再造与治理效能——以浙江省A县“矛调中心”为例[J].天津行政学院学报,2020(6):26.
[2]褚宸舸，史凯强.“网上枫桥经验”浙江实践及其创新[J].浙江工业大学学报(社会科学版),2019(02):151.
[3]劳东燕.“人脸识别第一案”判决的法理分析[J].环球法律评论,2022(1)：146.
[4]陈东升,俞冲.打开手机就能“码”上解纷[N].法治日报，2021-07-23（4）.
来源：本文载《领导科学》2022年第7期，第139-142页。