习近平总书记强调：“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展”。宪法要有权威，不仅仅是需要人们在情感、思想、评价上对于宪法的认同，即内心的认同，还需要有“刚性”，成为所有机关、组织、个人的行为准则，任何法律、行政法规、地方性法规、规章都不得与宪法抵触。党的第十九届四中全会提出“坚持宪法法律至上，健全法律面前人人平等保障机制，维护国家法制统一、尊严、权威，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”。这是对党的十九大提出的“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的进一步深化，也是对维护宪法权威提出的新要求。完善监察制度，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子，对树立宪法权威非常重要。宪法的功能之一就是限制公权力，但该功能的有效实现,有赖于完善的监察制度和健全的监察体制。
2016年1月12日，习近平总书记在第十八届中央纪委第六次会议上强调：“坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成完全覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。国家监察体制改革正式起步。先是在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点，而后全国试点。2018年3月通过的宪法修正案中规定“监察委员会”，并将其纳入国家机构，出台《监察法》。短短三年，国家监察体制改革取得显著成果，形成了有效监督与制约公权力的机制。
本文从党的十九届四中全会《决定》中第十四部分“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”谈起，就健全监察制度改革和提高宪法权威的关系，以及如何深化监察制度改革谈一些个人的体会。
一、党的十九届四中全会关于未来监察制度改革的阐述
十九届四中全会《决定》为未来的监察制度改革指明了方向。“监督”在第十四章共出现了32次，重点有三个方面。
第一，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。国家监察体制改革的目标是整合反腐败力量，组建党统一领导的反腐败工作机构即监察委员会，统一整合各机关有关于贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪的职责,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。虽然我国监察体制改革以雷厉风行的态势铺遍全国，但是反腐败斗争形势依然严峻。党的十九大以来,截至2018年11月,全国共查处扶贫领域腐败和作风问题13.31万个,处理18.01万人。这说明我国贪腐数量依然严重，滋生贪污与腐败的温床依然存在。所以必须坚定不移的坚持与完善当与国家的监督体系，根除贪污腐败的土壤，从思想上不敢腐，不能腐，不想腐，从而巩固和发展反腐败斗争取得胜利。国家监察委员会主任杨晓渡同志谈到，在强化党和国家监督过程中，党中央坚持“先立后破、不立不破”，把加强监督顶层设计和摸着石头过河结合起来，围绕理论、思想、制度构建体系，围绕权力、责任、担当设计制度，实现制度建设与时俱进，推动监督工作在法治轨道上规范运行。制度建设不能简单地立足于发现和解决当前问题，而必须要有一定的前瞻性和预见性。坚持和完善党和国家监督体系，必须立足当前、着眼长远，更加重视从体制机制上破解监督难题，继续深化相关改革，完善党内法规制度，加强反腐败国家立法，进一步形成靠制度管权、管事、管人的长效机制，推动监督制度更加成熟更加定型。
第二，完善权力配置和运行制约机制。依法科学配置权力，明确监察机关权力边界，强化权力制约，确保权力正确行使。应当合理配置权力，降低制度运转成本，保障其高效实现反腐败职能的有效发挥，同时也要为监察权力划分合法的边界，不至于超越宪法。同时《决定》提出：“坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明晰权力边界，规范工作流程，强化权力制约。”不难发现，权力的取得、设定、行事方式和基本程序都应由法律法规作出明文规定，不能越权行使，更不能滥用权利。监察权也不例外，通过健全监察权运行机制，确保监察权运行制度化、规范化、程序化，以实现法定职责必须为，法无授权不可为。
第三，加强对监察机关的监督。权力是最大的腐蚀剂，权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。承担监察职责的监察机关有也会有被腐化和侵蚀的危险，参照我国历史上大量的担任监察职责官员腐化的例子，不免会心生忌惮，监察机关现在拥有着集中的监察权，一旦被腐化侵蚀，后果不堪设想，所以监察机关也同样需要制约与监督。健全党和国家监督制度，通过外部监督即指通过接受党与人民监督、强化自我监督、接受公民监督及明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部门的相互配合、相互监督，发挥其各自的监督作用，对检察权形成有效的监督与制约，确保监察权在权力的轨道中有序行使，不会超越宪法法律行使权力，侵害宪法权威。
二、完善监察制度对增强宪法权威的重要意义
监察制度旨在有效制约与监督国家机关工作人员的贪腐行为，能够根除腐败现象滋生蔓延的土壤，从而更好的维护宪法尊严与宪法权威，在社会树立社会主义法治信仰，让宪法精神与价值融入社会。
第一，《监察法》以宪法为根据，体现宪法的精神。宪法通过立法来实施。在《监察法》制定过程中，坚持与宪法修改保持一致。2018年宪法修改在第三章“国家机构”中增加了“监察委员会”，自此监察委员纳入国家权力的运行体系中，监察委员会被宪法赋予权力。《监察法》中的各项制度符合宪法第五次修改中增加的有关监察委员会的规定，是对宪法修正案规定监察委员会的具体化，体现了与宪法的一致性。《监察法》明确了监察工作的指导思想和领导体制、监察工作的原则和方针与监察委员会的产生和职责，符合宪法限制公权力的核心精神，体现出宪法作为根本大法的权威性。
第二，通过监察制度规范公权力，维护社会主义法治和宪法的尊严。各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，对所有公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严，监察委员会在开展监察时必须严格遵照宪法和法律。监察委员会负责对国家公职人员进行监督与调查，防止国家机关工作人员不当行使自己的权力，制止违法行为，形成强大外在约束力，在国家工作人员中形成一种不敢违法的良好氛围，按照宪法规定依法履行职责，树立宪法威严。在国家治理体系和治理能力现代化的整体布局中，监察机关的监察权具有不可替代性，有专属的监督权力，通过监察权监督宪法赋予国家机关工作人员的权力，让宪法赋予他们的权力可以被规范行使，把权力关在笼子里，才可以更好的维护宪法的尊严。
第三，监察纪检合署办公维护党的领导，更有助于维护宪法权威。18年宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法第一条中。党领导人民制定宪法与法律，领导人民执行与实施法律，党的重要思想、政策与方针通过宪法变为国家意志，党与宪法的关系密不可分。树立和维护宪法权威，最重要、最根本的是要加强党的领导，维护党的领导，就是维护宪法权威。3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》。方案提出“组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责”“国家监察委员会的主要职责是维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线方针政策和决议执行情况，对党员领导干部行使权力进行监督，维护宪法法律，对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督检查”。国家监察委员会是党和国家监督体系的重要组成部分，监察委员会与纪检委员会的合署办公有助于改革党的纪检监察体制，推动形成全面覆盖、权威高效的党内监督体系，有助于发挥党内监督主导作用。这是对习近平总书记从严治党思想的贯彻落实，有助于实现党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，推动党的建设工作规范化、法治化，消除党内部存在的贪腐隐患，确保党的执政地位长盛不衰。党的执政地位稳固，全面推进与深化依宪治国和依宪执政，推动健全保障宪法全面实施的体制机制，维护宪法权威。
（本文系中国行为法学会《我国社会治理中的法律行为研究》（课题号：2018中行法研001）的成果）
（作者李欣杰系西北政法大学行政法学院、枫桥经验与社会治理研究院研究助理）
（编辑：刘洋）