1941年5月颁布的《陕甘宁边区施政纲领》是指导边区建设新民主主义社会的重要宪法性文件。资料图片

当时《新中华报》关于《陕甘宁边区施政纲领》的报道。资料图片

《陕甘宁边区施政纲领》又称“五一施政纲领”（以下简称《纲领》），是在新民主主义革命中，中国共产党人对人民民主政权总章程的探索和实践。围绕《纲领》的学习、宣传和贯彻，党中央、陕甘宁边区政府采取了一系列切实有效的措施，并在延安局部执政条件下取得了宝贵的实践经验。《纲领》的宣传、实施，对于我们今天“健全保证宪法全面实施的体制机制”，或许仍不乏启示意义。

《纲领》受到党中央和毛主席的高度关注

延安时期，作为全面鲜明体现中国共产党团结抗战基本思路和边区建设新民主主义社会基本方针的宪法性文件，《纲领》从一开始的制定、颁布，到后来的宣传、实施，都得到党中央和毛泽东同志的直接领导和高度关注。

毛泽东同志不仅亲自参加了《纲领》的制定, 而且直接关注《纲领》的宣传和实施工作。在《纲领》发布前的4月27日，中共中央下发《关于发布陕甘宁边区施政纲领的指示》，指出“除令边区党以此加重教育并且切实遵照实施外，在国民党区域、日本占领区域及海外侨胞中，须广泛散布此纲领，在重庆、香港、上海、菲律宾、新加坡、纽约等地须召集座谈会，征求各界意见与批评，在其他压迫严重地方则秘密散布。”4月28日，毛泽东同志就《纲领》的发布、宣传等问题，又致信给时任中共中央秘书长任弼时同志并转边区中央局，要求将《纲领》“在边区刊物上发表，并印多张广为散布于边区境内及境外。”同时，他还要求“群众报上，须为之逐条加以通俗解释。”

党中央和毛泽东同志的指示很快就得到贯彻落实。4月30日，边区中央局作出《关于发布新的施政纲领的决定》，指出“本党同志所领导之一切机关、部队、团体、学校，均须讨论此纲领，或用为教材，加以熟读。对边区党外人士，须征求其意见，欢迎自由批评。对边区境外之友党友军之广大人民，须同样征求其意见，并欢迎批评。”同时，该决定还要求“照此纲领坚决实施之。党员有违反此纲领之任何条文者，予以纪律制裁。”6月30日，中共西北中央局宣传部印制了《陕甘宁边区施政纲领及其解释》，作为县与分区训练班上课的教材使用。

1941年11月6日至21日，边区第二届参议会在延安召开。贺连城等108人和樊作材等73人分六案提请大会接受中共西北中央局提出之《纲领》为全边区人民共同的施政纲领并交政府切实实行一案，后经全体参议员一致通过：认为该《纲领》不但适合于边区的需要,而且完全符合于中国的国情，是唯一正确的边区施政方针,也是团结抗战以救中国的良策。因此，本会全部接受，作为政府今后的施政纲领，并责成政府督导全边区人民切实执行之。

学习讨论和监督检查并重

作为一个具有历史意义的伟大宪法性文件，《纲领》的颁布，得到了陕甘宁边区广大干部和群众的广泛响应和热烈拥护，形成了学习宣传的热潮。在这一过程中，开展持续广泛地学习讨论和认真深入地监督检查，是切实推进《纲领》全面实施的有效举措。

《纲领》颁布后，如何开展持续广泛的学习讨论，成为边区各级政府和各机关、工厂、学校、军队的一项重要工作。为确保宣传教育效果，边区政府采取统一部署与自主安排相统筹的方式，形成了生动活泼的学习局面。例如，1941年5月初，边区政府召开第六十一次委员会，学习讨论“五一施政纲领”。会上，边区政府主席林伯渠就宣传实施《纲领》提出了明确要求。与此同时，为切实执行《纲领》及扩大宣传起见，边区中央局召开了直属各县县委书记联席会，商讨《纲领》施行办法。

在边区中央局和边区政府的统一部署下，各机关、学校、军队等结合自身实际情况就宣传实施《纲领》纷纷作了具体安排。首先，探索创新形式多样的学习方法。例如，边区工业局以文化水平高低划分小组进行讨论，为了能使《纲领》深入到各工厂工人群众中去，根据《纲领》内容编成通俗教材，并将该《纲领》译成新文字。边区高等法院则将《纲领》编成教材，作为该院犯人主要之教本。安定县委选派干部，到学校、工厂、商会和群众中传达讨论。富县除要求干部要熟读及当做教材外，还在各要道抄写原文布贴，翻印2000份分发各区乡及接近边区之友军。其次，将学习讨论和解决实际问题结合起来。例如，延安市政府将其与正在进行的选举运动联系起来，作深入之讨论。同时还将《纲领》逐条加以释明与指示，印成小册子分发至乡区一级。边区民厅鉴于《纲领》中有关民政工作者几占半数，先分组讨论，继由全厅总讨论，按工作性质分别部门讨论，并配合选举运动将施政纲领深入到民众中去。最后，比照《纲领》，将检讨工作贯穿其中。例如，军政学院在学习讨论中，配合检讨过去工作，争论颇为激烈。绥德驻军要求各部在检查过去对党的各项政策执行情况后，再作深入讨论。

在充分学习讨论的同时，边区还加强对《纲领》贯彻执行情况的监督检查。1941年5月，在边区中央局召开的县市长联席会上，要求“根据纲领上之具体条文检查各县工作，如有违反施政纲领精神，不认真执行的倾向必需纠正，必要时予以纪律的惩戒。”《纲领》发布一个多月后，针对“唯有个别分子对施政纲领的讨论，尚未与实际工作联系起来”，以致发生“不经司法、公安机关而任意殴打逮捕人民”“未经租佃手续而占领人民土地”等情形，林伯渠签发《关于检查对施政纲领贯彻执行情况的通知》，要求“各负责同志随时检查部属，对施政纲领的规定是否已经在实际中认真的执行，以求贯彻为荷。”同年12月24日，边区政府再次下发《通令——令各级政府贯彻执行施政纲领》，重申对《纲领》要进行彻底地执行、认真地检查，并强调“倘若仍有主观主义、粗枝大叶，对政策了解不够，对文件执行不够的情形发生，将从严惩处，绝不宽容。”

正面宣传和反面教育相结合

陕甘宁边区的文化教育事业十分落后，大众传播的媒介更是极为有限。《纲领》要为边区广大的普通人民群众所理解和接受，必须进行全方位的宣传，否则无法达到教育实施的目的。而以党报、党刊为载体，通过正面宣传与反面教育相结合的方式则是另一条有益的经验。

1941年5月1日，《纲领》在中共中央机关报《新中华报》上正式公布。随后，《新中华报》《解放日报》又相继刊登了《拥护陕甘宁边区施政纲领》《施政纲领——到群众中去》以及《切实保障人民权利》《推行新文字与扫除文盲》《欢迎科学技术人才》等多篇社论，就《纲领》的重要意义、具体内容进行了详细阐释和解读。据不完全统计，1941年5月至6月间，仅《新中华报》《解放日报》刊登的边区各机关、学校、军队、工厂等学习讨论边区“五一施政纲领”的宣传报道就近30篇。与此同时，《边区群众报》《解放》等边区出版的报刊以及晋西北抗日根据地等其他抗日根据地的报纸，也相继对《纲领》予以刊载、宣传，形成了浓厚的舆论氛围。

相对于正面宣传，反面的警示教育同样重要。边区十分重视通过“解剖麻雀”“发现典型”的方式，发现问题，亮出短处，以增强宣传教育的有效性和针对性。例如，针对1942年延安“学疗人命案”暴露出的边区民众缺乏遵守革命法律和革命秩序的习惯的问题，《解放日报》对该案从案发到终审期间，进行了长达半年之久的高密度跟踪宣传报道，将案件事实、法律适用、判决结果公之于众。同时，有序引导群众就案件进行深入、广泛的讨论，此案也成为边区加强人权保障的典型范例。应该说，中国共产党利用报刊实施舆论引导，在推广地方学习宣传的基本做法和成功经验的同时，通过报道披露违反《纲领》的错误做法与事例，提供了反面警示教育，使《纲领》的宣传实施始终能够沿着正确的方向进行。

发挥司法审判价值导向和法制保障作用

宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。在《纲领》的宣传和实施中，边区各级司法机关始终担负着重要使命，是推动《纲领》全面实施的主力军。对此，边区高等法院院长雷经天1941年曾在边区司法会议上指出，“这一纲领是非常重要的，特别在我们司法工作方面，有更加重要的意义，因此我们的任务比任何一方面都重要，因为这个就是我们今后工作的方向”。

仔细考察陕甘宁边区各级法院审理的大量案件，不难看出，边区各级司法机关在司法实践中，认真贯彻执行《纲领》，对于直接侵犯人权的妨害生命、妨害个人自由、妨害通信秘密等犯罪行为，都坚决的予以及时制裁，以保护一切抗日人民的人权财权，真正让文本上的《纲领》“活起来”“落下去”。据边区高等法院统计，在《纲领》和《保障人权财权条例》公布后的一年时间内，各县司法机关处理的保障人权财权案件，占到全部案件量的90%以上。如前文提及的延安“学疗人命案”。再如，子长县张殿功私刑拷讯盗窃嫌疑犯薛俊山，违反《纲领》和《保障人权财权条例》，最终受到苦役一个月的处罚。

为了使《纲领》真正为边区群众所了解和掌握，在坚持对一切违反《纲领》的违法犯罪行为坚决予以追究的同时，边区司法机关通过选择典型案例进行公开审理、编制典型判例指导下级法院审判等方式，充分发挥法院庭审、裁判的宣传教育和规范指导功能，自觉将司法审判当作培育法制精神、引导社会风尚的生动范例。而这不论是对边区的民众还是司法机关来说，都是一种行之有效的宣传教育方式。例如，“李克仁叛变逃跑案”，该案经边区高等法院审理后，认为逃犯能自动归来真心改悔，遂据“五一施政纲领”宽大政策的原则，判处李克仁有期徒刑二年，准其讨保假释。该案还作为《纲领》提出后执行的实例，被收录于边区高等法院编制的《陕甘宁边区判例汇编》。

一言以蔽之，边区的司法机关在边区政府的领导下依法独立公正行使审判权，使符合《纲领》的行为得到倡导和鼓励，违背《纲领》的行为受到制约和惩处，发挥司法审判的导向和保障作用，使边区广大群众成为《纲领》的信仰者、宣讲者、实践者和维护者。

本文系西北政法大学校级教改重点项目“红色基因融入本科实践教学探索”（项目编号XJY201803）的阶段性成果。

（作者单位：西安交通大学法学院 西北政法大学 ）

（编辑：刘洋）