作者简介
褚宸舸，浙江大学法学博士，西北政法大学行政法学院（纪检监察学院）教授、博士生导师，枫桥经验与社会治理研究院执行院长。主持有国家社科基金、国家社科基金重大项目子课题、司法部、陕西省社科课题各一项。出版个人独著两部，发表论文120余篇。主要研究社会治理法、禁毒法学、宪法学、监察法学等。
杨依璇，西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院研究助理。
“警调对接”是公安机关与人民调解的对接，具体而言，是指公安机关在治安管理活动中，对不属于其管辖范围的矛盾纠纷，移送人民调解的工作机制。“警调对接”是当前践行“枫桥经验”，推进基层治理，实现矛盾纠纷化解的重要机制。
我国“警调对接”实践，按照“警调对接”的机构设置，一般有三种类型：一是进驻式，即人民调解委员会进驻到公安基层部门（派出所或大队），在公安机关办公场所内设立调解室或调解委员会，人民调解组织主要依靠专职调解员开展日常工作，公安干警作为兼职调解员参与。二是一体式，在街道或村居设立警民联调室，人民调解组织与公安机关共同派员参与调解。三是引驻式，在人民调解委员会场所设置警调对接办公室，公安基层部门派驻民警负责相关案件移交、衔接、档案归档整理及监督跟踪等事项。以上三种类型中，以“进驻式”为主。
2020年12月，佛山市公安局、佛山市司法局联合制定《关于进一步完善规范“警调对接”工作机制的意见》（佛公发[2020]11号文件），提出要充分发挥公安行政调解和人民调解的工作优势，建立“警调对接”工作机制，健全治安纠纷、道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解组织，畅通人民调解参与两类纠纷调处工作流程，实现纠纷的快速处理和化解。2021年7月，我们在佛山市南海区调研期间，发现该区创新“警调对接”机制，有效整合行政和社会资源，提高调解效率，为全国“警调对接”工作及各地预防和化解社会矛盾机制建设提供了有益借鉴，下文拟初步介绍南海实践的具体做法，以飨读者。
一、建立警调对接的机构和工作平台
司法局通过政府购买，将专职调解员派驻到派出所，设立人民调解工作室作为警调对接工作平台，即“进驻式”，这有利于方便人民调解员尽早接触纠纷，从而尽快解决纠纷。佛山市司法局在市公安局设立佛山市人民调解委员会驻市公安局人民调解工作室，负责开展市级警调对接工作。各区司法局在区公安分局（或公安局）、派出所设立或派驻人民调解组织，具体负责公安机关移送矛盾纠纷案件的调解工作。各区建立交通事故损害赔偿纠纷一体化处理中心，负责开展本区承接的道路交通事故损害赔偿纠纷警调对接工作。例如，北滘警调中心的调解员是根据警调中心的功能和工作职责，派出所挑选2名民警担任专职调解员，并安排2名警辅人员负责日常工作；司法所引入专业性第三方调解组织——恒创信访人民调解委员会，选派4名法律专业的专职调解员常驻值班，联合办公、形成合力。
值得一提的是，南海区司法局在管辖地域广、人口多的社区民警中队也设立或派驻人民调解组织。2020年3月，桂城街道治安纠纷人民调解委员会进驻千灯湖社区民警中队，至2021年7月，驻点调解员共参与调解、协调案件18宗（其中1宗为群体性租赁纠纷事件协调指引，17宗为小区内租赁、治安斗殴、男女关系、邻里关系等矛盾纠纷），另做法律咨询解答20多人次。城乡结合部的叠滘社区民警中队的主要矛盾纠纷为车城的买卖纠纷和农村的建房土地纠纷。该民警中队专门由一个副队长负责和调解员对接，及时了解案件基本情况，公安干警完善前期取证工作，从而为后面的调解打好基础，民警中队还及时介入无法通过调解解决的问题，避免矛盾激化。
二、明确警调对接的事项范围
“警调对接”是基于公安和人民调解两者各自的优势和现实需要。第一，长期以来人民群众早已养成“有纠纷就找警察”的惯性思维，基层派出所也常常面临着警力不足的困境。特别是，公安群众工作所面临的绝大多数纠纷虽然并不属于公安机关管辖范围，但是不处理纠纷却可能会造成群众不满、矛盾激化，出现严重后果。调解关口前移，警调联动形成了合力，人民调解组织的专业优势与民警中队在治安防控方面的职能优势有机结合起来，大量矛盾纠纷都被解决在基层和萌芽状态。
例如，千灯湖社区民警中队辖区范围内的万科金色领域楼盘，是该辖区内居住密度高、流动人口量大、租赁面积广的一个小区。2020年8月12日凌晨，居住金色领域小区的陈某的女友黄某趁着陈某外出洽谈工作之际，从35楼走廊通风窗跳下坠亡，经警方调查排除他杀。黄某的家属认为其男友陈某难辞其咎，一直要求警方处理此事，并提出不妥善解决就不处理黄某遗体。因该坠亡事件发酵的社会舆论众多。警方在接到当事人黄某的家属报案后，排除他杀，发现案件不属于公安机关管辖范围。为了防止矛盾激化，前台民警将案件分流为民间纠纷，引导当事人在驻中队的人民调解工作室进行调解，最后调解成功，事件获得妥善处理。此案例中，千灯湖中队的驻点调解员提早介入，2000年8月17日至8月24日，四次组织双方沟通协调，使得双方能够换位思考，放下仇恨心理，促成调解协议的达成。
一般而言，调解可以受理的情形主要包括以下五类：非警务类报警中属于人民调解组织受理范畴的民事纠纷；可以进行治安调解的民间纠纷；交通事故损害赔偿纠纷；符合刑事和解公诉案件中的民事纠纷；其他依法可以调解的民事纠纷。
第二，人民调解比一般行政裁决更利于从根本上化解矛盾，修复受损的社会关系。“警调对接”机制不仅能发挥人民调解的优势，提高了调解效能，而且能有效解放警力，使公安办案资源得到合理分配，从而更好地做好本职工作。有民警说：“调解员来了后，大量需要调解的民间纠纷，可以移交给人民调解员处理，我们也能从繁杂事务解脱出来，将精力更多地投入到打击处理违法犯罪工作上。”有数据显示，桂城街道治安纠纷人民调解委员会从2018年7月设立，至2021年3月，共接收案件1483宗，经调解室主持调解并达成协议案件1433宗，调解成功率为96.6％，案件涉及当事人共3383人，涉案金额约为1461万元，有效化解了辖区内矛盾纠纷，做到了矛盾不上交，就地化解。
更重要的是，人民调解比公安机关行政调解的业务范围广，不仅可以调解纠纷，还能给社区居民提供法律咨询，提升法治氛围，促进乡风民风的转变。因生活琐事发生的打架斗殴是治安纠纷中最常见的一种类型。双方常因一时意气，或碍于面子，或醉酒误事发生口角并产生肢体冲突。此类纠纷一般依据《治安管理处罚法》第四十三条的相关规定处理，参与斗殴者均将受到处罚。很多人都会主张自己是正当防卫，这里需要说明怀有复仇意愿的暴力行为属于斗殴，同样应当予以处罚。2021年5月，尹某与张某双方在桂城街道某小区北门对出路段因挪车问题发生争执，争执过程中张某先动手拍打了尹某一下，尹某立刻还手，随后双方扭打在一起。尹某报警求助。经法医鉴定，甲乙双方均受轻微伤。双方到桂城街道治安纠纷人民调解委员会驻岗社区民警中队调解室进行调解。调解开始前，调解员主动向相关民警核实现场情况，并查看了现场监控录像。综合双方陈述、现场监控及公安机关的验伤报告，调解员认为此事情节轻微，双方均因为此受到轻微皮外伤，也为此花费了很多时间，建议双方就损害的分担在合理范围内友好协商，建议尹某适当调整自己的期待金额。调解员察觉双方的对抗情绪逐步上升，主持双方停止发言，并向双方解释《治安管理处罚法》的相关规定，就双方可能面临的行政处罚及行政处罚的后果向双方详细做出说明。双方态度略有缓和，调解员趁热打铁马上将双方分开，采取“背对背”的调解方式，分开引导。一方面疏导尹某情绪并劝说其适当降低预期，另一方面劝说张某认识自己主动挑事的错误。但最终因尹某仍然拉不下面子，不愿退让，第一次调解不成功。之后调解员多次与双方电话沟通，劝导双方并组织双方进行二次调解。尹某对此事的认识更加清晰冷静，调解员见时机成熟，主持双方面谈，化解双方心结，最后达成调解协议。
但是，也要厘清人民调解和警务工作的界限。调解过程中发现超出“警调对接”事项范围或发现有新的纠纷苗头，有可能激发引发治安、刑事案件的，人民调解组织要采取有针对性的预防措施，并及时报告公安机关处理。
三、规范警调对接的工作流程
一般而言，纠纷发生后，警调对接方式有三种：一是，引导调解，即当事人报案或者公安机关接警后，民警对案件进行分流处理，认为属于民间纠纷的直接引导当事人去人民调解室解决纠纷。二是，委托调解，即对于可能民事转治安、民事转刑事的民间纠纷采取先立行政案件，稳定当事人情绪和遏制事态发展，然后分类处理，公安机关审查后认为采用人民调解方式处理更适宜的，委托人民调解室调解纠纷。三是，协助调解，即公安机关在案件处理的过程中，可以根据案件的需要邀请调解室参与到行政调解当中。
警调中心或警务调解室的案件来源主要分为公安机关移交和当事人直接上门申请两种。以佛山市南海区桂城街道治安纠纷人民调解委员会调解的王某、黄某1（甲方）与李某、黄某2（乙方）邻里纠纷一案为例。双方当事人因一方在楼顶种花浇花产生气味问题从而发生口角，后演变为肢体冲突，导致王某左股骨大粗隆撕脱骨折，黄某1左手环指末节指骨近端骨折，经鉴定为轻微伤。双方向公安机关报警后，公安机关在征得双方当事人同意的基础上，填写《“警调对接”移送（委托）单》将案件移送、委托到佛山市南海区桂城街道治安纠纷人民调解委员会处理。最后，双方在调解员的调解下，均表示愿意达成一致意见，达成了调解协议。双方也及时履行了调解协议。调解委员会在调解完成后填写《人民调解结果反馈函》等调处结果书面材料反馈至桂城派出所叠滘中队，并根据公安机关要求移送相关调解台账资料。
一般治安纠纷的人民调解流程主要是：
第一，对于符合“警调对接”事项范围的警情，公安机关接警后进行先期处警和现场处置。对于警务类警情要查明事实和进行必要的调查取证，依法予以调解；对现场调解不成，征得各方当事人同意进行人民调解的，公安机关将案件移送（委托）人民调解组织，并引导当事人到相应调解组织申请调解。
第二，人民调解组织对于公安机关移送（委托）的纠纷，经审查确定受理的，在24小时内通知各方当事人，开展调解工作。治安纠纷的调解在受理后的3个工作日内完成，对一次调解不成，有必要再次调解的，在第一次调解后7个工作日内完成。其他纠纷在受理之日起30日内完成。
第三，调解成功的，制作人民调解协议书，并告知当事人可以共同向人民法院申请司法确认；调解不成的，人民调解组织终止调解并出具终止调解告知书；引导当事人通过仲裁、行政、司法等法定途径解决。
第四，调解结束后，人民调解组织及时填写《人民调解结果反馈函》等调处结果书面材料反馈至公安机关，并根据公安机关要求移送相关调解台账资料。对于调解不成功或调解结果不履行的纠纷，根据案件情况不同，反馈公安机关处理，或建议各方当事人通过法律途径予以有效解决。
四、重视对警调对接调解员的业务培训
警调对接调解员同其他专职调解员一样同样采取以会代训、集中授课、观看视频、经验交流、现场观摩、法庭旁听和知识测试等多种形式进行培训。2020年，桂城街道开展全体调解员集中培训25次，2021年开展培训11次。培训内容包括理论政策、法律知识、调解技巧、案例分析等。
丹灶司法所在培训方面形成了自己的经验。第一，将调解员在日常工作中的优秀案例汇编成书籍，提供给各调解员学习参考。例如，和记个人调解室的负责人孙汝和将从事20多年调解经验归纳成“和记十三式”并制成册。第二，分别从法律、公证、心理等方面对调解中心调解员进行一系列的业务培训，实行小班培训，确保培训效果。第三，通过与公证处、律师所的强强联合，整合多方资源，提高调解中心整体素质。举办民法典婚姻家庭编专题法治培训班及公证与调解法律培训会议，提高调解员运用法律手段管理基层事务、防范和处理矛盾纠纷的能力，推动基层依法治理。
南海区在调解员培训方面也有独特做法。第一，建立调解法律服务培训基地，组建培训师资库，分阶段实地走访了解各人民调解组织运行状况及调解实务工作中有待解决的共性问题，开展人民调解实证项目研究，促进人民调解理论研究、实践交流、队伍培训。第二，举办人民调解技能大赛，围绕“以赛促学、以赛促练、以赛促用、以赛促扬”的目标，提高调解队伍调解技能、业务水平及职业素养。
五、引入律师等专业力量作为调解员参与调解
司法局指派律师到中队调解室参与调解工作。例如，从2018年开始，西樵司法所就派律师常年到西樵联新社区民警中队开展调解工作，目前律师参与的调解有197宗案件，调解成功157宗，调解成功率达79.7%，涉案金额210万。负责桂城街道治安纠纷人民调解项目的广东品高律师事务所从2018年7月起2021年7月，其律所派驻的人民调解员累计共调解纠纷1120件，调解成功1068件，平均调处成功率95.4%。经其律所人民调解员调解的案件，无反复、无投诉、无上访，真正做到定纷止争、案结事了。律师们每周一到周五在中队轮流坐班，有需要的时候随警外出调解，周末有纠纷也会及时到场。在调解过程中，律师作为中立第三方，在处理行政纠纷案件方面，相比公安干警行政调解，更能够让当事人接受。在调解过程中，律师也为群众免费提供专业法律讲解。
桂城司法所采取与律师事务所签订合同的方式，将桂城片区下辖4个社区民警中队的治安纠纷人民调解法律服务承包给律师事务所。律师事务所在调解项目人员配置上实行二级架构配置制度：第一级为一线调解员，在有志于从事司法调解工作的高校毕业生中精心挑选高素质的人员担任调解员，保证整个项目的调解员不少于8人，且均应为本科或以上学历。第二级为项目管理人员或者二线督导人员，项目管理人员根据各自岗位职责为本项目提供各项管理服务，二线督导人员为一线调解员提供专业上的督导培训和专业技术支撑。因为新冠肺炎疫情的影响，律所在培训工作上目前采用“线上为主、线下为辅”的模式，线上培训多为通过调解工作群发布各类型典型案例，以及网络学习调解普法讲座视频等。
六、着力完善联动联调的工作机制
对于社会影响大、疑难复杂的矛盾纠纷，由公安机关工作人员与专职人民调解员共同调处，进行“会诊”，形成调解合力。截至2021年6月，丹灶调解中心派驻到全镇4个社区民警中队的调解员共8名，协助调解矛盾纠纷330件，化解率达90.2％，节省警力1000余人次。
第一，矛盾纠纷排查方面的联动。黄龙村的警调室和村调委会联合办公，与基层网格化管理融合，逐步实现矛盾不出村。各治安调解室每月开展一次矛盾纠纷排查，建立完善矛盾排查台账，加强矛盾纠纷排查预防。各片区专职调解员除每月到其管辖的社区调解会进行矛盾纠纷排查走访外，还到辖区内的治安调解室进行排查走访。
第二，矛盾纠纷调处方面的联调。对群众反应强烈、久拖不决、涉及面广的重大疑难矛盾纠纷，由街道矛盾纠纷调解中心协调各相关部门，召开联席会议，有效整合各类资源，形成信息共享工作互动，推动矛盾纠纷的化解。治安调解室和社区调解委员会对本辖区出现的未能了结的矛盾纠纷及时向所在民警中队或者司法所报告。治安调解员主要处理社区民警中队移交过来的矛盾纠纷。对于涉及社区的邻里纠纷、建房纠纷，需要外出走访当事人的案件，治安调解室调解员视案件情况，将案件转介至片区专职调解员，或与片区专职调解员联合调解。对于案情复杂的矛盾纠纷，片区专职调解员与治安调解员共同调解处理。对于涉及多个部门或者跨社区的调解案件，由司法所组织相关调解员进行联合调处。
综上所述，南海区人民调解工作建立警调对接的机构和工作平台，明确警调对接的事项范围，规范警调对接的工作流程，严格调解员的选聘、培训、考核并保障相关经费，引入律师等专业力量作为调解员参与调解，着力完善联动联调的工作机制。警调对接缓解了基层公安机关的办案压力，促进了社会矛盾纠纷的解决。
（本文是陕西省社科基金专项项目《加强市域社会治理现代化建设，不断提升社会治理效能研究》（项目编号：2021ZX07）和陕西省“三秦学者”支持计划“西北政法大学基层社会法律治理研究创新团队”成果。）本文发表于司法部主管、中华全国人民调解员协会会刊《人民调解》2021年第11期，发表时有删节，此为原稿。