褚宸舸：如何理解戒毒、社区康复的执行主体？

　　我国社区戒毒、社区康复制度有决定和执行两个重要环节。在实践中，执行主体责任的落实，即由什么主体，如何执行社区戒毒、社区康复，是一些地方比较困惑的问题。根据禁毒法和《戒毒条例》的规定，城市街道办事处、乡镇人民政府负责社区戒毒工作，并指定有关基层组织落实有针对性的社区戒毒措施；社区康复参照关于社区戒毒的规定实施。那么，这些主体具体承担哪些责任？相互之间的权责边界又是什么呢？

全面理解禁毒法第三十四条需要厘清四方面认识

禁毒法第三十四条除了明确社区戒毒、社区康复的执行主体是城市街道办事处和乡镇人民政府之外，还规定：“城市街道办事处、乡镇人民政府可以指定有关基层组织，根据戒毒人员本人和家庭情况，与戒毒人员签订社区戒毒协议，落实有针对性的社区戒毒措施。公安机关和司法行政、卫生行政、民政等部门应当对社区戒毒工作提供指导和协助。城市街道办事处、乡镇人民政府，以及县级人民政府劳动行政部门对无职业且缺乏就业能力的戒毒人员，应当提供必要的职业技能培训、就业指导和就业援助。”其中，“指定有关基层组织，根据戒毒人员本人和家庭情况，与戒毒人员签订社区戒毒协议，落实有针对性的社区戒毒措施”，在实践中容易被误解为由居委会、村委会负责落实社区戒毒、社区康复。对此，需要厘清以下四点：

第一，城市街道办事处、乡镇人民政府“指定”，说明社区戒毒、社区康复不属于自治性的社区工作事项，而是属于政府委托的社区工作事项。街道办事处、乡镇政府和基层群众性自治组织（居民委员会、村民委员会）的权责边界，按照基层群众性自治组织承担的社区工作事项以及协助政府的社区工作事项清单予以明确。指定的内容主要是围绕履行社区戒毒协议，落实社会帮教措施，并非针对全部戒毒管理服务事项。例如，提供必要的职业技能培训、就业指导和就业援助就不能“指定”。

第二，“有关基层组织”，并不专指基层群众性自治组织（居民委员会、村民委员会）。一般而言，我国城乡社区有四类工作力量：一是基层党组织和基层党员；二是基层群众性自治组织（居民委员会、村民委员会）；三是网格化服务管理队伍，如网格长、网格员，由区县委政法委，乡镇（街道）政法委员具体指挥从事社会治理工作；四是社会力量，例如属地企事业单位、社会组织、禁毒社会工作者。

第三，基层群众性自治组织（村民委员会、居民委员会）协助人民政府及其有关部门开展有关禁毒的管理服务工作，协助不代表负责。社区戒毒、社区康复执行主体行使的是公权力，需要有能力整合行政资源、调动社区组织或志愿者群体，针对戒毒者的具体状况实施戒毒措施。基层群众性自治组织（居民委员会、村民委员会）既没有执法权，也不掌握人财物，在法理和实践上都无法负责社区戒毒、社区康复工作。

第四，我国社区戒毒的决定主体和执行主体相互独立。公安机关是决定主体，街道办事处、乡镇人民政府负责具体执行。根据法律规定，公安机关的职责还有对社区戒毒、社区康复工作提供指导和协助。

在社区环境下戒毒康复不等于由社区来执行

社区戒毒、社区康复中的“社区”是基层治理的基本单元。“社区”（英文为Community）指以一定地理区域为基础的社会群体，是社会学方面表达共同体或利益相关群体意义的概念。社区不是法律上的概念，也不是法律上的主体。调度、运用社区环境中四种力量的权力在基层党政机关。

乡镇人民政府、街道办事处可以将吸毒人员纳入网格化社会管理服务体系，且应当有相应的工作经费、机构和人员。乡镇人民政府、街道办事处应当成立社区戒毒工作领导小组，负责本辖区的禁毒宣传教育、社区戒毒、社区康复和解除强制隔离戒毒人员后续照管服务等工作。各地应当根据立法，以政策文件的形式建立相应的基层政府戒毒工作考核、评估体系。

禁毒法规定禁毒经费应列入本级财政预算。但部分地方社区戒毒、社区康复经费没有明确规定，造成编制预算时，并未设置专项经费。由于我国城市街道办事处和乡镇人民政府大多没有自主的财政权和用人权，所以经费和人的保障责任应当由县级以上人民政府落实。

按照《戒毒条例》第十五、十七、二十一条规定，乡镇人民政府、城市街道办事处应当根据工作需要配备社区戒毒专职工作人员（基层也称“禁毒专干”或“社区戒毒社区康复专干”）。社区戒毒专职工作人员和社区民警、社区医务人员、社区戒毒人员的家庭成员以及禁毒志愿者共同组成社区戒毒工作小组，具体实施社区戒毒。当戒毒人员拒绝接受社区戒毒，在社区戒毒期间又吸食、注射毒品，以及严重违反社区戒毒协议的，社区戒毒专职工作人员应当及时向当地公安机关报告。按照国家禁毒办等十部门《关于加强社区戒毒社区康复工作的意见》，乡（镇）人民政府、城市街道办事处应当至少配备1名专职或兼职干部，具体负责社区戒毒社区康复工作。根据工作实际需要，按照辖区每30名实有吸毒人员原则上至少配备1名专职工作人员的比例，配齐社区戒毒社区康复专职工作人员，专门从事社区戒毒社区康复人员管理和服务工作。辖区实有吸毒人员不足30名的，也应当至少配备1名专职工作人员。县级以上政府通过购买服务，提供公益岗位编制的方式为社区专职工作人员落实相关报酬。近10年来，我国大多数地方成立专门的禁毒社会工作机构，初步建立起专业化的禁毒社会工作者队伍，由禁毒社工对戒毒者进行专业化的服务。基层党委、政府应着力培育社会组织，推动其承接社区戒毒、社区康复服务，同时向其购买转介禁毒服务。

依照法律和行政法规，社区戒毒、社区康复在整个戒毒制度体系中居于基础性地位。社区戒毒、社会康复对戒毒人员的正常工作生活影响小，而且在社区环境中戒毒，能弥补强制隔离戒毒带来的社会参与度低、戒毒者出所后融入社会差等问题。社区戒毒、社区康复制度体现了现代治理思想，即通过多元主体共建共治，运用综合手段，监督、帮助戒毒者戒断毒瘾并回归社会。禁毒法实施以来，全国各地已经出台31部地方禁毒立法（包括各省、直辖市、自治区地方性法规22部、经济特区法规2部、设区的市地方性法规1部、民族自治地方单行条例6部），对社区戒毒、社区康复作了制度补强，进一步加强经费、机构和人员等方面的工作保障。准确理解和把握关于社区戒毒、社区康复执行的相关法律规定，能够保障在社区环境中执行的戒毒措施有效落实，实现制度初衷。

（作者系西北政法大学行政法学院教授，博士生导师）

〔本文系国家社科基金重大项目“国家毒品问题治理的实践困境与模式创新研究”（编号：20&ZD196）的阶段性成果〕

本文原载于《中国禁毒报》2023-05-05，第A06版