摘要：我国关于中小学校园欺凌和暴力的治理缺乏长效机制，存在教育和惩戒不平衡等诸多问题。在梳理我国治理校园欺凌和暴力的政策、法律规定及其存在问题的基础上，结合《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》立法修订的亮点和不足，提出完善“两法”，积极主动的有效预防、创建平安校园的各项制度和机制、加强监督和落实环节等建议。
关键词：校园欺凌；治理；未成年人保护法；预防未成年人犯罪法
本文载《预防青少年犯罪研究》2020年第5期
作者简介：
褚宸舸（1977-），男，山西汾阳人，法学博士，西北政法大学行政法学院、枫桥经验与社会治理研究院教授，博士生导师。
柯德鑫（1996-），女，湖北十堰人，法律硕士，西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院研究助理。
近年来，我国校园欺凌和暴力事件频发，引发党和政府、社会各界广泛关注。校园欺凌和暴力不但对当事学生及其家庭造成重大不良影响，而且干扰学校正常教学的开展。我国现有防治政策与法律对校园欺凌和暴力起到了一定程度的积极作用，但由于政策与法律本身的局限性与滞后性，又不可避免地存在不足，并导致校园欺凌和暴力的治理工作存在一些问题。为了满足实践需要，2019年11月和2020年6月，全国人大常委会法工委分别公布未成年人保护法修订草案的征求意见稿和修订草案的二次审议稿,2019年10月和2020年8月，全国人大常委会对预防未成年人犯罪法修订草案进行了两次审议，其中预防未成年人犯罪法修订草案第二次审议稿明确将对存在不良行为较为严重的未成年人进行专门教育，强调把矫正和教育相结合。结合“两法”修订进程，本文拟从典型案例入手研究我国中小学校园欺凌和暴力防治的现状，重点分析现有政策、法律及其存在的问题，进而针对校园欺凌和暴力治理提出相应建议。
一、从十个典型案例看校园欺凌和暴力防治的现状
本文筛选2018年以来我国发生且已被媒体公开报道的相关案件进行研究，以反映当前中小学校园欺凌与暴力事件频发的突出问题。表1 中小学校园欺凌和暴力的典型案例。
表1 中小学校园欺凌和暴力的典型案例
从表1可以得出，受害者男女生皆有，但多为女生，施暴者使用的主要手段为殴打，并且多数案件的施暴人数为3人以上的群体。施暴者的年龄大多都在14周岁左右，施暴地点多为宿舍、厕所和教室等校内及周边场所。发生欺凌与暴力时，十起案例当中九起有旁观者在场。
我们特别关注上述十个案例中事前、事中、事后的防治工作情况。表2 中小学校园欺凌和暴力的防治工作情况。
表2 中小学校园欺凌和暴力的防治工作情况
目前中小学校园欺凌和暴力的防治工作有以下问题：第一，学校事前缺乏预防校园欺凌与暴力的措施。上述十个案例中，只有两个案例学校采取了预防措施。第二，对施暴者的惩罚过轻。在十起案例中，对施暴者采取口头批评教育、责令道歉的有六起，这对某些主观恶性大的学生根本不起作用。第三，因为处置不当而激化矛盾。例如，案例7系因学校老师和管理者对施暴学生不追究责任，放任欺凌行为的发生，导致受害者父亲将年仅10岁的施暴学生刺死。案例9受害学生的父亲因为学校处置不公而报告当地教育局，后来又以教育局未适当履职，构成行政不作为，向政府提起行政复议。
二、 我国治理中小学校园欺凌和暴力的政策、制度及其问题
（一）我国中小学校园欺凌和暴力的治理政策
2016年4月，国务院教育督导委办公室印发《关于开展校园欺凌专项治理的通知》（国家督办函[2016]22号），首次在国家规范性文件层面正式提出“校园欺凌”这个概念。文件强调要按照学校自查、县级普查、市级复查、省级抽查的程序，全面检查和总结，形成报告，逐级上报。国务院教育督导委办公室组织督查小组对各地治理情况进行实地督查。
2016年11月，教育部等九部门联合印发《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》（教基一[2016]6号），文件包括积极有效预防、依法依规处置、切实形成工作合力三部分。同月，国务院教育督导委办公室印发《中小学（幼儿园）安全工作专项督导暂行办法》，重点督查相关职能部门对校园欺凌和暴力行为等重点问题的预防与应对情况。
2017年11月，教育部等十一部门印发《加强中小学生欺凌综合治理方案》（教督[2017]10号）。方案定义了“中小学生欺凌”的概念，要求学校在实际工作中，要严格区分学生欺凌与打闹嬉戏行为，必须积极实施预防学生欺凌的措施。
2019年10月，国务院教育督导委办公室印发《关于开展防治中小学生欺凌和暴力专项整治工作的通知》(国教督导函[2019]42号)，要求开展防治中小学生欺凌和暴力专项整治，教育行政部门会同综治、公安等有关部门，加强对中小学校园欺凌和暴力事件特征和规律的研究和分析，早发现、早预防、早控制，加大对校园周边重点区域、重要时段的排查力度。
（二）中小学校园欺凌和暴力治理政策存在的问题
1.缺乏长效治理机制。一是预防环节薄弱。在管理层面，预防和治理学生欺凌与暴力工作的各项制度不够健全，且落实不到位。政策文件中的预防处理措施有些只停留在文字层面。部分学校缺乏具体的防治协调机制。校园欺凌与暴力治理的人防、物防、技防措施和建设不到位。专项排查周期长，相关事件难以被及时查找或发现。在校园周边街巷、阴暗角落存在监控“死角”。发生欺凌暴力事件后缺少证据支持，难以追责。二是运动式治理。有些地区或学校在发生校园欺凌和暴力事件后，在短期内比较重视治理工作，一旦舆情过后，因为没有良好的制度措施，没有常态化的监督机制，相关制度措施往往成为一纸空文。三是未形成防治合力。预防和治理校园欺凌和暴力事件，不能仅仅依靠学校或者某一部门，政府、社会、家庭各主体都至关重要，家长和社会的监护、监管职责任没有得到落实。
2.教育感化和惩戒措施之间不平衡。惩戒是治理校园欺凌和暴力的重要手段，如果只靠说服教育，那么平衡就会被打破，对被害人尤其是对同为未成年人的受害人来说，公平性难以体现。对施暴学生如何做到宽容而不纵容，还缺乏具体标准。校园欺凌和暴力虽然是青少年成长过程中出现的小概率事件，但教育感化对于一些顽劣学生缺乏效果。在处理校园欺凌和暴力事件时，对实施欺凌和暴力的学生做到惩戒但不放纵是一个度的把握问题，要以惩戒实现教育的目的。同时，要注重保护受害学生身心健康和安全。根据《预防未成年人犯罪法》规定，未成年人实施的不良行为可分为一般不良行为和严重不良行为。对严重不良行为矫治措施的强制力应当明显大于对一般不良行为的处遇。具体而言，对一般不良行为未成年人重在口头教育和管理；拒不改正或情节严重的,所在学校可视情况进行纪律处分，并辅以训导、帮教等管教措施。对有严重不良行为依法不予处罚的未成年人,公安机关可以采取训诫、责令赔礼道歉、赔偿损失、责令具结悔过、责令接受心理辅导与矫治等教育矫治措施。对未成年人的犯罪行为，则由司法机关根据相应事实情节，依法处理。
三、 治理校园欺凌和暴力的法律规范及其问题
（一）《刑法》《治安管理处罚法》对校园欺凌和暴力的治理
我国法制体系中与校园欺凌和暴力相关的法律规范主要体现在《刑法》与《治安管理处罚法》中。校园暴力犯罪案件涉及罪名集中于刑法分则第四章侵犯公民人身权利、民主权利罪和第五章侵犯财产罪中。如《刑法》中的故意杀人罪、故意伤害罪、过失致人重伤罪、过失致人死亡罪、故意毁坏财物罪等罪名。2018年9月5日，中国司法大数据研究院发布《校园暴力司法大数据专题报告》显示，相关案件中涉及故意伤害罪的占比最高（57.5%），86.6%的校园暴力案件为无预谋的突发性冲突犯罪。涉及故意杀人罪的案件中有近七成（69.8%）为预谋犯罪。出现受害人死亡情况的占11.6%，受害人存在重伤、轻伤、轻微伤的合计占比88.7%。有55.12%的校园暴力案件是因为琐事。
《治安管理处罚法》第十二条规定针对未成年人触犯治安管理行为的处罚。其中，对情节较严重这一规范要件特别进行了细化规范并明确具体处罚尺度。较严重的情节主要包括结伙斗殴、追逐或拦截他人、强拿硬要或任意损毁、占用公私财物以及其他寻衅滋事行为。
针对校园欺凌和暴力，《刑法》与《治安管理处罚法》存在以下结构性问题：一是，要么过于严厉，要么过于宽缓，刑事犯罪和行政违法行为之间缺乏一个必要的缓冲或过渡。劳教制度废止之前，我国尚有教养类制度可以作为从行政违法到犯罪的中间环节，但随着劳教制度的废止，行政责任和刑事责任之间缺乏一套过渡性的违法行为矫治制度。二是，除了《刑事诉讼法》《社区矫正法》等法律，刑事、行政的实体法大都沿用成年人的一般性规定，缺乏针对未成年人的特别规定。上述制度上的缺陷，很多需要在未成年人保护法、预防未成年人犯罪法修订时进行必要的制度安排。
（二）《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》修订草案的应对
《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》在近期修订过程中有针对性的对校园欺凌和暴力进行规范。
未成年人保护法修订草案第二次审议稿对“学生欺凌”这个概念进行了界定：“发生在学生之间,一方蓄意或者恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺压、侮辱，造成另一方人身伤害、财产损失或者精神损害的行为。”其第三十七条规定：“学校应当建立学生欺凌防控工作制度,对教职员工、学生开展防治学生欺凌的教育和培训。学校对学生欺凌行为应当立即制止,通知实施欺凌和被欺凌未成年学生的父母或者其他监护人参与欺凌行为的认定和处理；对相关未成年学生及时给予心理辅导、教育和引导；对相关未成年学生的父母或者其他监护人给予必要的家庭教育指导。对实施欺凌的未成年学生,学校应当根据欺凌行为的性质和程度,依法加强管教。对严重的欺凌行为,学校不得隐瞒，应当及时向公安机关和教育行政部门报告，并配合相关部门依法处理。”
但是，未成年人保护法修订草案关于“学生欺凌”的定义却值得商榷。建议删除“校园内外”“个体或群体”等赘语，删掉“单次”，因为校园欺凌一般指多次重复性的行为。可将“精神损害”调整到“财产损失”之前，“精神损害”直接危害未成年人的心理健康，“财产损失”相对于“身体伤害”和“精神损害”而言，没有直接危害到未成年人的身心健康。在学生欺凌定义中明确主观上的恶意判断，行为上增列肢体、语言、网络等方式的具体判断，在结果上明确造成欺凌学生身体伤害、精神损害、财产损失。
上述规定试图明确学校在治理校园欺凌和暴力方面的六个主体责任：一是建章立制和对教职员工、学生开展防治学生欺凌的教育和培训的责任；二是制止学生欺凌行为的权利和义务；三是通知义务。通知实施欺凌和被欺凌未成年学生的父母或者其他监护人参与欺凌行为的认定和处理；四是心理辅导、教育和引导义务。学校对相关未成年学生及时给予心理辅导、教育和引导，对相关未成年学生的父母或者其他监护人给予必要的家庭教育指导的义务；五是对实施欺凌的未成年学生依法加强管教的权利和义务；六是学校对严重欺凌行为的报告义务。学校要及时向教育行政部门和公安机关报告，并配合依法处理。七是确认一些单位和人员的强制报告义务。将负有强制报告义务的公职人员，精准到负有未成年人保护职责的国家机关及其工作人员，进一步对强制报告义务主体提高要求，在具体强制报告情形中增列“疑似受到侵害”情形，明确应当报告的部门包括公安、民政、教育等部门。
同时，预防未成年人犯罪法修订草案（征求意见稿）有关“严重不良行为”的定义，并未列举校园欺凌与暴力，但列举出的“严重不良行为”的表现形式有结伙斗殴、追逐或拦截他人、强拿硬要或者任意损毁公私财物、辱骂、殴打或故意伤害他人身体等都是校园霸凌与暴力的表现之一。全国人大常委会审议中，也有委员建议，应将校园欺凌列入未成年人严重不良行为。通过网络欺压严重伤害其他未成年人，也应列为严重不良行为。
预防未成年人犯罪法修订草案（征求意见稿）规定了将存在严重不良行为的未成年人送入专门学校接受矫治教育的条款。修订草案二审稿在此基础上进一步规定，未成年人的父母、其他监护人、所在学校无力管教或者管教无效,在经过专门教育指导委员会评估后,可以决定将其送入专门学校接受专门教育。同时，二审稿中增列未成年人因未满法定刑事责任年龄犯罪不予处罚的而又具有刑法规定行为的，经专门教育指导委员会评估，公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育。同时规定有关专门学校如何设置分区、分班等专门场所，对存在法定所列情形的未成年人进行矫治教育管理，保障没有完成义务教育的未成年人继续能够接受义务教育。
“专门学校”原称“工读学校”，是法律规定针对我国未成年人设定的教育矫治有严重不良行为的特殊教育形式。此次预防未成年人犯罪法修订草案虽然规定了专门学校有关条款，但如何解决招生对象过窄以及入校程序司法化等问题，已经受到高层的关注。2020年1月19日，最高人民检察院张军检察长在全国检察机关未成年人检察工作会议上提到，要研究推动专门学校建设，检察机关要以保护、教育、管束的办案理念，助推进一步发挥专门学校独特的教育矫治作用。对拟作不起诉、附条件不起诉和有严重不良行为的未成年人，检察机关可以积极建议、及时协调学校、教育行政部门，确有必要送往专门学校，去接受专门学校教育的，送往专门学校接受矫治。
四、 进一步治理校园欺凌和暴力的建议
治理校园欺凌和暴力，应当统筹协调、综合施策、形成合力，综合运用法律、行政、道德等多种方式，发挥好政府、学校、社会、家庭、司法机关的作用。
（一）积极主动有效的预防
1.通过立法完善权利、义务和责任。明确相关责任主体。未成年人保护法修订草案规定强调政府在未成年人保护工作中的主体责任，要求各级政府应建立未成年人保护工作协调机制。政府在防治校园欺凌和暴力工作中也承担主体责任。要注意避免出现部门间职责不明、互相推诿的情况。具体是哪个部门对校园欺凌与暴力事件负主体责任，建议立法中尽量不用“有关部门”之类的词笼统概括，避免受害者被踢皮球求助无门。要妥善配置各主体的责任，明确学校、老师和学生、家长的各自责任。
2.将反校园欺凌与暴力纳入学校教育、家庭教育和社会教育的内容。学校集中对学生开展以校园欺凌与暴力治理为主题的专题法治教育。学校加强对教职员工的培训和师德师风教育。使教职工充分认识到校园欺凌与暴力行为的危害性，掌握校园欺凌事件预防和处理的相关政策、措施和方法等。政府、学校有效指导家庭教育。一些校园欺凌背后其实反映出家庭教育缺失。提倡家校合作，形成良好教育氛围。学校通过家访、家长会、定期访谈、发放家庭指导手册或通过网络社交平台让家长充分了解如何防治，并指导家长通过良好的行为模式为未成年人营造良好的家庭环境。通过社会教育，深化民众对校园欺凌的了解，理性看待犯过错误的未成年人，形成对未成年人积极保护与帮助成长的良好氛围。
（二）创建平安校园的各项制度和机制
1.形成治理中小学校园欺凌和暴力的长效机制。一是健全督导考核机制，严格责任追究。使得学校切实加强各项安全工作，确保学生安全，确保校园稳定。二是建立专项报告和统计分析机制。教育行政部门、学校、共青团等对校园欺凌与暴力进行专项调研研究，撰写研究报告，提供决策参考。三是建立治理转介平台。学校要根据危害性和情节采取不同的措施。对不良行为、轻微暴力行为、严重暴力行为进行区别处理。对情节恶劣、手段残忍、后果严重的，必须坚决依法惩处。同时，学校要做好与政法机关的良性对接，履行教育管理主责，可以在校内设立求助电话簿和应急联系人。四是完善专门学校管理体制和运行机制。建立健全专门学校开展教育矫治的一般处理程序，确保对“问题少年”实施专门教育的有效性、针对性。五是健全学校对校园欺凌与暴力事件的责任追究和处理制度。依规依法认定事故责任。必须明确监护人职责。司法机关通过发布典型指导案例，发挥司法导向作用。积极利用调解、法律援助等方式，依法妥善处理相关事故，合理化解纠纷。
2.完善学校安全风险防治措施。一是构筑并完善学校安全教育管理办法。不断在日常教育活动中提高学生自我防护能力和反欺凌意识。将安全教育与法治教育融合起来，引导学生树立规则意识、明确法律底线。二是探索建立学校安全区域制度。在校园周围区域内偏僻巷道加强技术监控设施，不留监控盲区。排查和加强校园附近的路灯等基础设施建设。三是完善警校合作机制。学校、教育部门、公安机关建立联动机制，加强信息沟通、提高应急协同处置能力。学校保卫部门与公安机关建立沟通协调机制，加强校园警务建设，定期开展校园防欺凌和暴力宣传。在校园设立紧急报警装置，与教育管理部门、公安机关的监控或报警平台做好衔接，实现信息互联。
（三）加强监督和落实环节
按照属地管理、分级负责的原则进行综合治理，落实具体方案。加强对重点学生的管理，对不良社会青年等人员进行全方位的教育、监督和控制。
1.政府抓好监督与考核工作。教育行政机关作为责任主体，应当发挥监督、指导作用，依法依规及时作为。把校园欺凌和暴力防治工作列为教育考核评价的重要内容，各地对重大的校园欺凌和暴力事件，要及时组织和派遣督导小组实地调查，并监督相关事件依法公正处理，同时及时公布相关信息。不仅要对校园欺凌与暴力事故高发的学校和地区重点督查，要以分级警示、挂牌督办等方式促其整改，还应当定期进行拉网式检查和整治，把校园欺凌和暴力防治工作开展情况作为考核学校领导者以及依法治校工作的重要指标。
2.政法机关提供坚实司法保障。司法机关依法办案，依法履行责是校园欺凌和暴力治理的最后一道防线。应当坚持教育为主、惩罚为辅的原则。在具体的诉讼流程上要注意和普通刑事案件程序相区别，充分考虑未成年人的心理特点和认知能力。加强日常的法制宣传教育，积极推进法制宣传进校园，推广校园法律咨询室，建立校园安全风险评估机制。未来可以试点建立校园矛盾纠纷调解委员会及相应运行机制，由法律专业人士和心理咨询师、教师等参与，依法展开尚不构成犯罪的校园欺凌和暴力事件的民事纠纷调处。
（编辑：刘洋）